Revista Andina de Educación OF (2025)

Contribución del Poder Legislativo al derecho a la educación en Ecuador, 1992-2021

Contribution of the Legislative Branch to the Right to Education in Ecuador, 1992-2021

María Inés Arévalo Jaramilloa

a Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador. Maestría de Investigación en Educación. Toledo N22-80, CP 17-05-25, Quito, Ecuador.

Recibido el 11 de septiembre de 2025. Aceptado el 30 de enero de 2025. Online First el 05 de marzo de 2025

© 2025 Arévalo. CC BY-NC 4.0

https://doi.org/10.32719/26312816.5127

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Resumen

El presente artículo tiene como objetivo identificar el aporte que ha realizado la Legislatura, como instancia de generación de leyes, en lo que corresponde al derecho a la educación. Para evaluar este proceso se consideran las dimensiones de asequibilidad, acceso, adaptabilidad y aceptabilidad, que permiten reconocer todos los elementos que integran este derecho. El desarrollo de este artículo identifica el proceso de consolidación de la educación en el país, reconociendo que persisten procesos sin fortalecer que hacen que este derecho no logre tener una evolución integral: existe un elemento político que condiciona dicha evolución y puede advertirse a través del trabajo legislativo o las reformas legales que se plantean. El multipartidismo, la conformación de mayorías, los actores proponentes y las ideologías políticas son algunas de las variables que afectan la agenda legislativa en el tema educativo. Una de las lecturas más destacadas de este trabajo se relaciona con la lógica de costo-beneficio con que los actores políticos comprenden las políticas educativas, así como con la presencia de bancadas de mayoría, elementos que aumentan la posibilidad de que estas leyes se aprueben. En el impacto sobre el derecho a la educación se visibiliza el avance que se ha logrado a nivel nacional en el tema de asequibilidad, pero aún quedan muchos temas pendientes en lo que corresponde a la calidad, la igualdad, la inclusión y la pluralidad como elementos clave de las otras dimensiones.

Palabras clave: acceso a la educación, derecho a la educación, Legislatura, leyes

Abstract

The objective of this article is to identify the contribution that the Legislature has made, as an instance of generating laws, in what corresponds to the right to education. To evaluate this process, the dimensions of affordability, access, adaptability and acceptability are considered, which allow us to recognize all the elements that make up this right. The development of this article identifies the process of consolidation of education in the country, recognizing that unstrengthened processes persist that prevent this right from achieving a comprehensive evolution: there is a political element that conditions said evolution and can be seen through legislative work or the legal reforms that are proposed. Multipartyism, the formation of majorities, the proposing actors and political ideologies are some of the variables that affect the legislative agenda on the educational issue. One of the most notable readings of this work is related to the cost-benefit logic with which political actors understand educational policies, as well as the presence of majority benches, elements that increase the possibility that these laws will be approved. The impact on the right to education shows the progress that has been achieved at the national level on the issue of affordability, but there are still many pending issues regarding quality, equality, inclusion and plurality as key elements of the other dimensions.

Keywords: access to education, right to education, Legislature, laws

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Introducción

El papel que juegan las instituciones políticas frente al desarrollo de los derechos fundamentales es clave para entender la evolución de estos. En el caso del derecho a la educación, esta relación es mucho más evidente, pues se trata de un ámbito que en el país ha adoptado características importantes de movilización y a partir del cual se han formado movimientos sociales y organizaciones políticas. El desarrollo de la presente investigación identifica a los actores políticos que han apoyado la consolidación del derecho a la educación, así como los principales procesos políticos que han permitido las reformas legales que responden al derecho educativo y, con ello, a las demandas sociales sobre este tema.

Existen en este trabajo teorías y autores clave que nos permiten explicar estos procesos. En lo relacionado con el derecho a la educación, la propuesta de Tomasevski (2002) aporta las dimensiones a desarrollar para asegurar su óptimo desarrollo y su comprensión integral (Arredondo et al., 2024). En el campo de las relaciones políticas, son esenciales los trabajos desarrollados por Lowi (1970 y 1972), ya que nos ayudan a comprender las alianzas que se generan en torno a determinadas propuestas de ley, al tiempo que proporcionan una lectura de la relación costo-beneficio que pueden proporcionar ciertos cambios políticos y que determina el apoyo o rechazo de los actores. Desde esta lectura, las políticas públicas son parte de las estrategias políticas y su aprobación depende de las oportunidades que construye el político en torno a ellas.

La relación entre la educación y el poder político puede ser clave para entender el avance en el derecho a la educación en el país, un aspecto que afecta también los intereses partidistas y da cuenta de la naturaleza de las relaciones políticas que se gestan en la Legislatura. La forma en que las organizaciones políticas incorporan el tema educativo en sus agendas y la gestión de algunos cambios también permiten explicar qué aspectos o dimensiones que integran el derecho a la educación han sido los más atendidos en el país.

Sobre este tema, Torres (2008) señala que el derecho a la educación constituye un elemento clave en las sociedades, porque significa el acceso a nuevos derechos. La consolidación del derecho educativo es producto de la conquista social, lo que se refleja en algunos de los cambios que se han generado: por ejemplo, no sería posible el acceso gratuito a la educación sin mecanismos de exigibilidad o grupos organizados que hubieran demandado al Estado su cumplimiento.

Los cambios y la evolución que logra la educación en los países pueden ser producto de los elementos políticos, económicos, sociales y culturales que se gestan en cada momento; por tanto, se trata de un proceso dinámico que se somete a los actores y a las estrategias políticas de cada régimen. Los actores políticos y sociales juegan un rol importante en visibilizar las demandas y asentarlas en la agenda pública, y luego es el poder político —a través de instancias como el Ejecutivo o el Legislativo— el que aprueba iniciativas de ley que les den respuesta. En este caso, se ha considerado el espacio de la Asamblea Nacional para identificar las propuestas que se presentan y se aprueban.

El estudio en torno a la evolución del derecho a la educación representa un tema importante que expone los actores institucionales y políticos implicados. Constituye además un tema de actualidad, pues, si bien el derecho a la educación es una garantía de reciente reconocimiento legal, constituye una condición básica para el desarrollo humano y social, ante la cual la comunidad internacional establece parámetros de cambio y mejora. La educación representa un derecho fundamental para una vida libre y digna y ha pasado por condiciones de segregación, integración y adaptabilidad, etapas clave que reflejan su desarrollo en las sociedades (Tomasevski, 2002). Estas mismas dimensiones se utilizan para identificar las áreas de mayor desarrollo en el país.

El presente trabajo representa un estudio descriptivo que logra demostrar la evolución de las dimensiones del derecho a la educación a partir de la agenda legislativa; esto incluye las propuestas de ley que se han presentado para su tratamiento en la Asamblea Nacional a lo largo de nueve períodos legislativos, desde 1992 hasta 2021. En el estudio de Bonito y Dávila (2019) se considera que son múltiples las transformaciones educativas durante el período de estudio señalado, a causa de los múltiples procesos sociales que han ocurrido en Ecuador. En estos procesos se pueden reconocer algunas etapas: una de las primeras está marcada por la presencia de la religión en los diversos niveles; otra es la que inicia la lucha por la autonomía universitaria y la educación laica. Además, se identifica como un momento determinante el fortalecimiento de la educación superior del país a través de las instituciones de control y calidad, y finalmente se reconoce el predominio de los planes de gobierno como elementos que definen la política educativa.

Por ejemplo, según Borja et al. (2014, p. 193), “con el advenimiento de la última Constitución Política del Ecuador promulgada el 20 de octubre de 2008, vigente hasta la fecha, se da inicio a una nueva etapa para la educación superior en el Ecuador”. Las nuevas reformas inician una transformación progresista de los derechos constitucionales, incluido el derecho a la educación, en el que además se incluyen procesos de calidad como el Mandato Constituyente 14, en el que se dispone el cumplimento de los procesos de evaluación a las universidades del país (Asamblea Constituyente del Ecuador, 2008).

Al ser un período de estudio largo, ha sido relevante proponer metodológicamente un proceso de clasificación de la información aplicando categorías sociales y políticas, con el propósito de generar una descripción adecuada del problema de estudio. Considerando que el objetivo primordial de la presente investigación es demostrar el aporte del espacio legislativo en el desarrollo del derecho a la educación, uno de los datos más relevantes es el comparativo entre las propuestas presentadas y las aprobadas, proceso que además permite identificar las temáticas que se han abordado en relación con las dimensiones que contribuyen a fortalecer el derecho a la educación. La temporalidad seleccionada se justifica porque corresponde a un tiempo con diversidad de actores políticos y dinámicas institucionales y políticas, lo que permite que generar una lectura adecuada en torno a la relación entre educación y poder.

Con el ánimo de desarrollar un análisis del tema desde la teoría, a continuación se desarrolla una breve exposición de los principales aportes que hasta la fecha existen sobre este tema. Es importante mencionar que la relación entre política y educación ha sido un tema trabajado en América Latina y Ecuador, y que ha prevalecido en este campo un abordaje sociológico. Para el caso de Ecuador, no son escasos los trabajos que abordan este tema, y en su mayoría se interesan en explicar los procesos políticos surgidos a partir del año 2009, época en la que los gremios relacionados con la educación entraron en disputa con el régimen político. Este trabajo, por su parte, genera un aporte con enfoque institucional, ya que toma como fuentes de consulta los proyectos de ley y los resultados derivados del Poder Legislativo.

En un primer momento, es importante mencionar que las transformaciones frente al derecho a la educación son dinámicas y obedecen no solo a las condiciones sociales del país, sino también a las decisiones políticas que se han tomado en cada momento y que han logrado fortalecer ciertos aspectos de este derecho. Los actores políticos y sociales juegan un rol importante en visibilizar las demandas y asentarlas en la agenda pública, pero luego es el poder político —a través de instancias como el Ejecutivo o el Legislativo— el que logra aprobar iniciativas de ley que den respuesta a las problemáticas identificadas.

De acuerdo con los estudios que hasta la fecha se han desarrollado, es posible distinguir dos posiciones sobre la relación entre educación y política: una está marcada por las acciones de demanda social; en la otra, más estratégica y orgánica, se identifica a ciertos sectores de la educación como actores aliados u opositores al régimen. En el primer caso se reconoce que existen poblaciones excluidas, como la rural y la indígena, lo que ha marcado una nueva orientación educativa según lógicas de igualdad, dignidad y atención por parte del Estado. En consecuencia, se han formado movimientos sociales que luchan por desaparecer los criterios de exclusión que no permiten acceder a recursos educativos (Irurozqui, 1999).

Por otra parte, autores como Gvirtz (1999) y Puiggrós (1999) consideran que existen estructuras políticas formadas en el sector educativo que adquieren un rol contestatario o de negociación, como una estrategia que les permite lograr alianzas e intervenciones de los gobiernos de turno. En este caso se asume que ciertos actores dentro del contexto educativo, a través de gremios o asociaciones, logran crear estructuras sociales e institucionales capaces de incidir en la toma de decisiones. Estos nuevos actores adquieren la capacidad de negociar o establecer acuerdos, ante lo cual los gobiernos deben establecer estrategias propias de los procesos de gobernabilidad democrática.

Desde esta misma óptica, se afirma que, dependiendo de las características de los gobiernos, la educación puede recibir distintos tratamientos. Por ejemplo, en épocas de dictaduras se tiende a buscar la homogeneización de la población, mientras que la democracia se caracteriza por la inclusión (Siebzehner, 1999). Sobre este tema, Saforcada y Ximenes (2024) consideran que, a lo largo de la historia, los procesos educativos han estado marcados por actos de politización en los que se pueden identificar transformaciones importantes; algunas incluso se han generado en respuesta a las orientaciones ideológicas de los grupos de poder.

Para el caso de Ecuador, los estudios publicados hasta la fecha reconocen procesos en los que el derecho a la educación logra consolidarse para ir atendiendo demandas diversas. Reiban y Jiménez (2023) consideran que las décadas de 1980 y 1990 destacan por los procesos participativos y de organización social que se forman para visibilizar carencias en el espacio educativo y demandar atención por parte del Estado. Desde el año 2000, los gobiernos empiezan a prestar mayor atención a políticas sociales —incluida la educación—, y esto hace que empiecen a mejorar los indicadores de cobertura, calidad e inclusión. Sin embargo, persisten diversos problemas, entre los que son fundamentales la deserción escolar, el analfabetismo y la privatización de la educación (Rengifo & Espinoza, 2019).

En este mismo período se logran identificar actores clave en el contexto político. Es el caso de la Federación de Estudiantes Universitarios del Ecuador (FEUE), que se relaciona de manera muy directa con ideologías de izquierda y que consiguió generar en el movimiento estudiantil universitario un nivel organizativo político que se volverá esencial en la negociación política (Carrazco, 2020). La FEUE destacará en estos momentos por su capacidad organizativa y su gestión de la protesta social, a partir de la cual reclamará intervenciones del Estado sobre temas estratégicos.

De la misma manera, la Unión Nacional de Educadores (UNE) “se convertirá en el mayor gremio público del país, obteniendo así una centralidad en el campo educativo público” (Reyes, 2017, p. 25). Posso (2014) atribuye a la UNE una fuerte capacidad movilizadora y organizativa a nivel nacional. Esta misma fuerza hace que se convierta en un actor clave de negociación con los gobiernos de turno, lo que provocará la fuerte confrontación del año 2009, que ocasionará su desarticulación y, finalmente, su desaparición a causa de problemas políticos y económicos (Guayasamín, 2017).

Desde 2008 se genera en el país un nuevo marco constitucional, y esto es causa de que las políticas educativas empiecen a tomar nuevas características; la que más destaca es la relevancia que se da a los temas de calidad e inclusión. Se logran reformas importantes que apoyan temas como la multiculturalidad, la calidad y políticas de inclusión y acceso (Herrán et al., 2018). Estos cambios, si bien se pueden considerar positivos, provocan rupturas entre actores políticos que discrepaban en la forma en que estos temas se aplicaban y el control institucional que se empieza a ejercer en la organización de las instituciones educativas.

Aunque se ha podido demostrar que los avances en la política educativa pueden ser resultado tanto de las demandas sociales como de las negociaciones de los posibles grupos de presión, esta evolución no se considera integral. Para el caso de Ecuador, por ejemplo, la cobertura ha sido una prioridad en algunos años, pero la calidad y la inclusión aún son temas pendientes. Para realizar este análisis es importante considerar la propuesta de Tomasevski (2002), quien afirma que el derecho a la educación debe tener un desarrollo integral; no basta con ofrecer medios materiales e institucionales a la población: una política pública debe formarse en coherencia con el entorno, atendiendo las necesidades de la población para su desarrollo y en condiciones de plena igualdad. Las dimensiones que integran el derecho a la educación, de acuerdo con esta propuesta, son la asequibilidad, el acceso, la aceptabilidad y la adaptabilidad.

Bajo el criterio de la autora citada, la asequibilidad se relaciona con la disponibilidad; esto implica la existencia misma de las instituciones educativas y que cuenten con los suministros suficientes para su adecuado funcionamiento. La aceptabilidad tiene que ver con los programas y métodos de estudio, así como con el aseguramiento de su calidad. La adaptabilidad se refiere a la flexibilidad de los procesos educativos, con el propósito de responder a las diversidades de los estudiantes de acuerdo con su contexto social y cultural. Finalmente, el acceso plantea que la educación debe ser accesible a toda la población sin discriminación, y accesible en términos materiales y económicos (Tomasevski, 2002)

La pertinencia de esta propuesta se sostiene en la defensa de la educación como un derecho que debe ser aplicado de forma integral, incorporando elementos tanto materiales como subjetivos, ya que reconoce que sin las condiciones materiales y una educación acorde a los valores, la cultura y las exigencias de la sociedad, no es posible que la educación cumpla con su rol en el desarrollo social. La propuesta de Tomasevski (2002), que ha sido la más aplicada en los estudios de educación, permite reconocer las falencias de los procesos de consolidación de la educación, al demostrar que es frecuente la atención a temas de cobertura y dotación de recursos materiales, mientras que se deja en un segundo plano su relación con la igualdad y la diversidad (Koester, 2016; Antiqueo, 2020).

La característica de interdependencia que se atribuye a las dimensiones de educación coincide con los atributos de los derechos, pues el incumplimiento de uno de ellos afecta el pleno desarrollo del ser humano. Es importante aplicar esta visión en los estudios que se enfocan en comprender la evolución del derecho educativo, que debe estar protegido en las instancias de propuestas normativas, así como en las de reparación (Ávila Santamaría, 2008).

Como se ha podido analizar en la presente revisión conceptual, algunos de los cambios de la política educativa en el país obedecen a demandas sociales y a la configuración de actores sociales y políticos que logran presionar al Estado en estos temas. Sin embargo, a partir de estos estudios no es posible precisar el tipo de cambio ni cómo se configura en términos institucionales. Además, al integrar las dimensiones del derecho a la educación, es posible identificar el impacto y el avance que ha tenido en Ecuador.

En el presente estudio, se busca llenar este vacío y visibilizar el tipo de propuesta que llega a la Asamblea Nacional, logra ser parte de la agenda legislativa y recibe el apoyo de los actores para su aplicación. De la misma forma, se logra conocer con mayor precisión el estado actual del derecho a la educación desde una mirada integral, de acuerdo con las dimensiones que propone Tomasevski (2002).

Metodología y materiales

Para cumplir con los objetivos y la pregunta planteada en la presente investigación, se ha considerado trabajar con fuentes de información de tipo secundarias como el Archivo Digital de la Asamblea Nacional, donde es posible acceder —a través de plataformas digitales abiertas— a todos los proyectos de ley presentados desde el año 1979 hasta la actualidad. Se trabajó con proyectos de ley aplicando los siguientes pasos: 1. selección de aquellos proyectos relacionados con el derecho a la educación; 2. identificación de la temporalidad a la que corresponden; 3. identificación del proponente (nombre y partido político); 4. identificación de la ideología política de este último; 5. identificación del estado de la propuesta legislativa; y 6. identificación del aporte que constituye para el derecho a la educación.

El período que se ha incluido en el presente trabajo de investigación corresponde a los últimos treinta años, esto es, de 1992 a 2021: un total de nueve períodos legislativos en los que se consolidó un escenario marcado por la presencia de diversos grupos políticos y actores. Esto es favorable para la investigación, ya que permite evaluar la diversidad ideológica y de reglas institucionales, con el ánimo de detectar factores recurrentes o directamente vinculados con la promoción de normas relacionadas con la educación. Considerar este período de estudio se justifica, además, porque corresponde con la época en que se aprueban en Ecuador cambios significativos en torno a la política educativa, a partir de la vigencia de la Ley Reformatoria n.° 150 a la Ley de Educación (Congreso Nacional del Ecuador, 1992), que representa la primera reforma a la ley vigente en la materia, creada en 1983 con el retorno de la democracia al país.

Los períodos legislativos que corresponden a la temporalidad indicada son los siguientes: 1992-1994, 1994-1996, 1996-2000, 1998-2003, 2003-2007, 2007-2009, 2009-2013, 2013-2017 y 2017-2021. Es importante aclarar que los períodos no representan una temporalidad regular debido a los cambios que se han dado en la conformación del Poder Legislativo. Se destacan la renovación cada dos años que se mantuvo vigente hasta 1996 y algunas interrupciones posteriores que provocaron que el Poder Legislativo no culminara su período, como ocurrió en 1998 y en 2009. Se ha trabajado considerando las normas generadas desde la Legislatura por ser la instancia con la facultad de legislar, lo que implica crear, modificar o derogar las normas a nivel nacional.

Metodológicamente, este trabajo se organiza con un diseño de tipo mixto, es decir, con datos de corte cualitativo y cuantitativo a partir de una base de datos inédita, creada con los archivos de la Asamblea Nacional y sometida a un proceso de análisis de contenido en función de lograr la clasificación a través de las siguientes categorías:

• Partidos políticos, como organizaciones que definen la identidad y pertenencia de los legisladores.
• Período legislativo, como elemento que ayuda a definir los tiempos en los cuales se presenta o debate la propuesta.
• Estado de la propuesta, considerando los niveles de presentación, debate, aprobación y publicación.
• Ideología política, que será determinada en función de la estructura de las organizaciones políticas, y que puede ser de derecha, izquierda o centro.
• Evolución del derecho a la educación, valorado a partir de las condiciones de asequibilidad, acceso, aceptabilidad y adaptabilidad, considerando la propuesta de Tomasevski (2004); dentro de la literatura especializada, estas condiciones se consideran interrelacionadas y fundamentales para validar el ejercicio del derecho a la educación.

Los resultados obtenidos de la referida base de datos se han representado de forma gráfica con el ánimo de facilitar su claridad y análisis. Se trata de un estudio de tipo descriptivo que ha aplicado técnicas estadísticas orientadas a la organización y el procesamiento de esta información, para reconocer los actores, los tiempos y las relaciones políticas que impactan el derecho a la educación en Ecuador. Para el presente trabajo de investigación, la población se encuentra representada por el total de los proyectos de ley presentados en el Poder Legislativo durante el período de estudio, que alcanzan un total de 4332.

Resultados y discusión

Con los datos recabados en la presente investigación se logra determinar cuál es el impacto del trabajo legislativo sobre el derecho a la educación en Ecuador. En el siguiente acápite se muestran los resultados alcanzados a partir de la categoría política y la que corresponde con las dimensiones del derecho a la educación.

Sobre los aspectos políticos

Aquí se muestra a los actores políticos vinculados con la agenda de propuestas de leyes educativas. Se analizan en este tema no solo la capacidad propositiva y de aprobación de normas de la Asamblea Nacional, sino también las relaciones políticas que permiten que estas propuestas sean aprobadas en función de las posibles alianzas y cercanías ideológicas o programáticas.

Desde 1992 hasta 2017 transcurrieron nueve períodos legislativos, y en ellos ha sido predominante contar con una institución multipartidista, consecuencia de la presencia de varios partidos políticos y mayorías poco estables.1 Bajo estas características, los procesos de negociación y acuerdos políticos son claves para explicar el desarrollo de la producción legislativa, que puede relacionarse con factores político-ideológicos, entre los que se ubican los bloques de mayoría y las coaliciones legislativas.

A la Asamblea Nacional ecuatoriana se le atribuye una de las producciones legislativas más bajas de la región. Sin embargo, uno de los elementos que más incide en la aprobación de leyes es la presencia de partidos hegemónicos o coaliciones de partidos, que en este caso pueden ser producto de pactos o acuerdos políticos (Huertas, 2019). Este tipo de acuerdos pueden ser mucho más conflictivos en espacios diversos con la presencia de varias organizaciones políticas y pocas capacidades de negociación, como es el caso de la Legislatura ecuatoriana.

En la siguiente gráfica se representa el porcentaje de propuestas presentadas en la Asamblea Nacional y relacionadas con temas educativos. Es posible identificar una tendencia poco estable, favorable únicamente en los períodos 1996-2000, 1998-2003 y 2017-2021, cuando se obtienen porcentajes más altos.

Fig. 1. Porcentaje de proyectos de ley en temas educativos presentados en la Asamblea Nacional, 1992-2021.

Fuente: Autora (2025).

En los casos de generarse propuestas impulsadas por mayorías predominantes, la posibilidad de que obtengan los votos para su aprobación es mayor, una condición que podría dejarse en evidencia al identificar los principales proponentes de estas leyes y contrastarlos con los bloques de mayoría. Entonces es posible reconocer que existen períodos clave para el progreso del derecho a la educación: la cantidad de temas es mayor durante los períodos 1998-2003, 2017-2021 y, aunque con menor impacto, entre los años 1996 y 2000.

Es importante mencionar que los referidos períodos legislativos se caracterizan por tener mayorías legislativas más estables —Alianza País (AP) predominó en 2007 y el Partido Social Cristiano (PSC) demostró la capacidad de mantener su bancada legislativa en 1996—, lo que ayuda a comprender la capacidad de propuesta y aprobación de leyes.

Los principales datos se exponen en la siguiente figura, en la que se reconoce que los partidos que más han apoyado esta agenda legislativa fueron el Movimiento Popular Democrático (MPD), el PSC, AP y el Partido Roldosista Ecuatoriano. En los casos del PSC y de AP se trata de mayorías legislativas, pero no ocurre lo mismo con el MPD, que demostró un interés constante por plantear demandas educativas en el seno de la Asamblea Nacional a pesar de no conformar mayorías en los períodos analizados.

Fig. 2. Partidos políticos con mayor número de propuestas presentadas, 1992-2021.

Fuente: Autora (2025).

Sobre este tema, podemos destacar que algunos estudios previos ya advertían que el MPD era una organización política que controlaba el sindicalismo dentro del espacio educativo del país. Asimismo, mantenía una gran capacidad política, utilizada de forma propositiva en la Asamblea Nacional y de manera reactiva al configurarse como un actor de protesta y de oposición (Luna, 2010). Esta conducta y esta relación programática del partido de demuestran que el MPD llegó a consolidarse a nivel nacional como un actor clave de la educación del país.

La figura también muestra que los actores políticos que impulsaron la agenda educativa en Ecuador han sido tanto de izquierda como de derecha, una condición que puede estar relacionada con los temas propuestos: algunos tienen un enfoque conservador y tradicional y otros, un enfoque más liberal. Sin embargo, se descarta que el interés en la educación sea un tema exclusivo de los grupos de izquierda; por el contrario, se ha convertido en un tema que se incluye en los programas de acción de diversas ideologías.

En Ecuador, más del 30 % de las propuestas de ley presentadas para atender el derecho a la educación son iniciativas de agrupaciones políticas identificadas con una ideología de derecha. Por su parte, los partidos de izquierda han sido actores del 49 % de los proyectos presentados. Este dato es relevante, ya que las iniciativas de la izquierda tradicionalmente se han relacionado con el acceso, la igualdad, la gratuidad, la democratización y la pluralidad de la educación (Jane, 2011; Peters, 2012).

Por otra parte, los grupos de derecha también han reconocido que las políticas educativas son importantes en la conformación de sus principios. En varios países se propone una educación con tintes neoconservadores y neoliberales, basados en la intervención de la familia y orientados hacia la ampliación de este derecho a través de la privatización de la educación (Wanschelbaum, 2023; Saforcada y Ximenes, 2024). De Puelles (2005) señala que las propuestas educativas impulsadas por los líderes de derecha buscan hacer posible la libertad de elección de los centros educativos, y que esta libertad de elección se convirtió en una pieza maestra del neoliberalismo o la universidad privada.

Finalmente, en este análisis político de las propuestas educativas se identifica el nivel de éxito legislativo, medido por el porcentaje de iniciativas aprobadas.

Fig. 3. Porcentaje de proyectos sobre temas educativos aprobados por la Asamblea Nacional, 1992-2021.

Fuente: Autora (2025).

En el caso de las iniciativas de ley presentadas, se logra identificar que hay una posibilidad relevante de que se aprueben. Es posible que este tipo de resultado refleje tanto el compromiso del Estado frente al derecho de la educación, como la negociación política de los actores involucrados, un tema que desde la lectura del costo-beneficio les ofrece oportunidades para mantener su apoyo político y electoral.

El nivel de aprobación de las leyes propuestas podría ser reflejo de la existencia de acuerdos partidistas que permiten mantener el apoyo hacia las leyes o reformas educativas como resultado de lo que se conoce como logrolling, esto es, transacciones que desbloquean el apoyo de ciertas bancadas legislativas para generar mayorías en procesos de votación (García & Soto, 2009), en especial en temas que se consideran oportunidades electorales. Este tipo de estrategias puede ayudar a comprender el éxito de algunas propuestas legislativas en las que los actores identifican costos difusos que pueden ofrecer espacios importantes de propaganda electoral y les permiten generar apoyos para otras propuestas, un respaldo que en otras condiciones no se podría alcanzar.

Sobre las dimensiones de educación

Considerando la propuesta desarrollada por Tomasevski (2002 y 2004), en la que afirma que la educación debe tener un desarrollo integral, en este trabajo se clasifica a los proyectos de ley en función de los temas que han abordado: algunos son de tipo material, basados en el suministro de recursos, y otros incluyen condiciones de calidad e igualdad.

La asequibilidad es la dimensión que se ha trabajado con mayor frecuencia en Ecuador. Se relaciona con la disponibilidad de este derecho, lo que implica la existencia misma de las instituciones educativas y que cuenten con los suministros suficientes para su adecuado funcionamiento. La adaptabilidad, que comprende los parámetros de calidad, es la que sigue en el orden de prioridades de los legisladores, mientras que la dimensión de acceso —referida al abordaje de la educación frente a la discriminación y a las minorías— es la menos trabajada. Existe en este parámetro un mínimo de propuestas a las que se califica como “Otros”. Corresponden a aquellas que abordan intereses muy particulares, como reconocimientos personales.

Fig. 4. Porcentaje de propuestas de ley en relación con las dimensiones del derecho a la educación.

Fuente: Autora (2025).

Así, la evolución en torno al derecho a la educación en Ecuador aún deja muchos vacíos por atender. La responsabilidad del Estado de optimizar este derecho fundamental se mantiene vigente. El estudio realizado por Balsera y Naya (2009) ratifica estos resultados, al mencionar que persisten sectores sin acceso a la educación y víctimas de procesos de exclusión y discriminación, un problema recurrente en países de América Latina. Sobre este tema, Mato (2020) demuestra cómo las brechas de acceso e inclusión siguen vigentes en el caso de las poblaciones indígenas, para las que las políticas públicas aplicadas hasta la fecha resultan insuficientes. De la misma manera, algunos autores consideran que persisten fallas en la calidad del proceso de aprendizaje —por ejemplo, en los diseños metodológicos y curriculares—, lo que impacta en la formación integral del estudiante (Ayala Mora, 2022).

Con el propósito de dar mayor detalle sobre la situación de Ecuador a partir de las propuestas desarrolladas en cada una de las dimensiones analizadas, en la siguiente tabla se pueden identificar las temáticas clasificadas para cada dimensión y los períodos en que han tenido predominio.

Tabla 1. Temas tratados en cada dimensión del derecho a la educación, 1992-2021.

Fuente: Autora (2025).

Es importante analizar estos resultados a la luz del contexto social y político del país. Por ejemplo, la crisis económica y política que se profundizó en los años 90 podría ser un factor relacionado con las demandas laborales del sector educativo. Por otra parte, en los últimos períodos estudiados se identifica un mayor interés por consolidar procesos de institucionalización, lo que puede ser parte de las políticas de Estado que se aplicaron en ese momento y que fortalecieron los procesos de control y planificación estatal.

En los períodos 1998-2003 y 2017-2021 se gestaron importantes logros en el campo educativo. En el primer período, los temas estuvieron relacionados con los salarios de los docentes y los mecanismos de autonomía y autogestión de las instituciones educativas. En 2017 se generaron cambios trascendentales en toda la institucionalidad del sistema educativo, pues se introdujeron mecanismos estatales de control de la calidad y procesos de evaluación y acreditación interna y externa. Estos temas propusieron un importante debate social del que se harían eco algunos partidos políticos; estos llevarían sus propuestas ante el Poder Legislativo, como se refleja en estos resultados.

Para explicar las principales transformaciones que se aplicaron a las políticas educativas, Larrea (2024) destaca que se trata de fortalecer la visión de la educación como un derecho humano, lo que ha implicado fortalecer aspectos sustantivos como el acceso, la igualdad y la calidad. Desde esta perspectiva, es pertinente considerar que las dimensiones educativas mencionadas constituyen aspectos indivisibles del derecho educativo.

Para el caso de Ecuador, las dimensiones de adaptabilidad y acceso han recibido un tratamiento muy residual en el campo normativo, lo que podría considerarse como una fuerte limitante para la consolidación de este derecho, sobre todo cuando las condiciones de discriminación y violencia aún persisten en los espacios educativos. Madrid (2019) advierte que los contextos de violencia y dominación que sufren algunos estudiantes en escuelas y colegios siguen siendo una realidad; esto no permite que el solo acceso a la educación pueda considerarse como un logro. Como se ha demostrado, las propuestas de los legisladores en torno a la adaptabilidad son pocas, aunque lo aprobado hasta la fecha ha permitido crear normativa en torno a la igualdad y la inclusión. De todos modos, su aplicación está condicionada por el entorno, lo que hace que se mantenga como un tema pendiente (Hernández & Samada, 2021; Herrera et al., 2024).

Considerando que el propósito de este trabajo ha sido identificar el aporte de la Legislatura en la consolidación del derecho a la educación en el país, es importante visibilizar de forma más detallada los temas que han sido aprobados frente a aquellas propuestas que han sido objetadas y archivadas por el Pleno. De este análisis se puede discutir y concluir sobre la naturaleza de las propuestas que sí han logrado respaldo.

Tabla 2. Propuestas aceptadas vs. propuestas rechazadas.

Fuente: Autora (2025).

A partir de estos hallazgos resulta pertinente plantear nuevamente, desde la perspectiva racionalista, la relación entre política y políticas públicas. Estas últimas reflejan los intereses de los grupos políticos como una forma de expresar el poder. Sin embargo, existe una nueva perspectiva según la cual se afirma que existe la posibilidad de configurar una relación diversa, en la que las políticas públicas definen el curso de acción de los actores políticos.

Lowi (1970 y 1972) considera que existen políticas públicas cuyo costo político resulta un beneficio para los actores, de tal manera que se suman los esfuerzos para su aplicación sin que ello logre necesariamente una coincidencia ideológica. Desde esta perspectiva podemos asumir que en el tema educativo existen normas —como la creación de universidades o la educación intercultural— que no generan pugna en los actores, lo que explica la alta posibilidad de que sean aprobadas. Así, lo educativo es consecuencia de las decisiones sociales y políticas tomadas con respecto a los derechos de las personas en diferentes etapas de la vida y atendiendo a contextos nacionales e internacionales (Heredia & Martínez, 2014). Estas condiciones pueden llegar al espacio público y recibir apoyo en aquellos casos en que las oportunidades y los actores sean favorables, esto es, cuando se consigan bancadas de mayoría, se generen acuerdos o se visibilicen en la agenda legislativa.

Desde el campo educativo, estos resultados nos demuestran que el derecho a la educación ha sido fortalecido en ciertas dimensiones, especialmente aquellas integradas por recursos o condiciones materiales, que han sido también las que con mayor frecuencia han demandado los actores sociales y políticos en instancias como la Asamblea Nacional. Las dimensiones de acceso, aceptabilidad y adaptabilidad, si bien han tenido impulsos importantes en los últimos períodos legislativos, también han sido las menos trabajadas.

Conclusiones

En primer lugar, es importante mencionar que la instancia legislativa del país no ha logrado marcar un aporte cuantitativo importante en el progreso del derecho a la educación en el país, ya que, en los nueve períodos estudiados —esto es, de 1992 a 2021—, el tema educativo ha representado tan solo el 11,11 % de la agenda legislativa. Este porcentaje refleja no solo el poco interés en el tema, sino que se corresponde con la baja productividad de este poder del Estado, un tema que ya ha sido planteado en estudios previos, propios de la ciencia política.

En términos cualitativos, las leyes aprobadas desde el espacio legislativo tienen un alto impacto en la educación. Los procesos de regulación de jornadas, la creación de universidades, la conformación de las instituciones de regulación y control del sistema de educación superior, y la educación intercultural bilingüe son temas que se han debatido en el Legislativo y que han logrado aplicarse en el país, con lo que provocaron transformaciones importantes del derecho a la educación. Este impacto puede consolidarse con el nivel de aprobación de estas leyes, que ha sido mayor que el nivel de propuesta.

Por otra parte, se ha demostrado que en los períodos de estudio existió un predominio de los temas relacionados con la dimensión de asequibilidad, principalmente en lo vinculado con la creación de instituciones educativas y la gratuidad de este derecho a través de diversos procesos de apoyo económico o comunitario. Sin embargo, es evidente una evolución en la orientación de la política educativa del país. En los primeros años —desde 1992 hasta 1999—, predomina el interés por incluir las demandas salariales de los docentes y ciertas bonificaciones. Desde finales de los años 90 hasta 2003, persisten las propuestas por incrementar los salarios de los docentes, pero también se incorporan las demandas en torno a la entrega de insumos gratuitos para alumnos y el fortalecimiento en sectores rurales y de frontera. A partir de 2003 se reconoce la regulación en torno a los procesos de acceso a la educación, y entre 2009 y 2021 se priorizan temas relacionados con la aceptabilidad y la adaptabilidad: regulación de la jornada laboral de los docentes, procesos de evaluación y acreditación de universidades, erradicación de la violencia en las instituciones educativas y el proyecto de educación intercultural bilingüe, que será de gran impacto en el país.

Un elemento político que puede asociarse a este resultado es la ideología de las organizaciones políticas proponentes, entre las que destacan los partidos de izquierda. Sin embargo, los principales actores que apoyan el tema educativo en la Asamblea Nacional —el MPD, PSC y AP— son partidos de diversas ideologías que han generado no solo transformaciones sino reacciones políticas y sociales de gran impacto en el país: en el caso del MPD, en el campo gremial, promoviendo la acción política y social; AP, por su parte, fue el abanderado de procesos de intervención técnica estatal en el sector educativo que significaron un cambio importante.

Este trabajo ha reconocido que el derecho a la educación debe corresponderse con diversos aspectos: la asequibilidad, el acceso, la aceptabilidad y la adaptabilidad. En Ecuador se ha fortalecido de manera notable lo relacionado con la asequibilidad, a partir de la gratuidad y la cobertura del sistema educativo del país. Los temas de aceptabilidad y adaptabilidad lograron cierta relevancia en los últimos años, pero aún siguen siendo minoritarios en la agenda legislativa.

A partir de estos resultados es posible afirmar que, si bien la Asamblea Nacional del Ecuador ha abordado el tema educativo de forma residual, las principales transformaciones y demandas sociales sobre este tema han sido debatidas allí. Los períodos 1998-2003 y 2017-2021 son los que mayor impacto han tenido en la evolución del derecho a la educación en Ecuador, pues en ellos se aprobaron reformas importantes para la asequibilidad, la aceptabilidad y la adaptabilidad de la educación. Esto se corrobora al observar que, en su mayoría, las iniciativas aprobadas corresponden a propuestas de leyes orgánicas, reformas a leyes orgánicas y leyes ordinarias.

Considerando dicho análisis, resulta indispensable estimar lo que podría esperarse para la educación desde la esfera política. Los temas de adaptabilidad y acceso deberían estar en la agenda legislativa, pero para lograr un apoyo importante es necesaria la consolidación de acuerdos políticos entre los partidos proponentes y las mayorías. Si bien ya no existe un Legislativo con un partido hegemónico, la experiencia dejada por AP demuestra que la puesta en agenda del tema educativo genera una mayor producción de leyes sobre este tema. Sin embargo, para que deje de ser coyuntural y se convierta en un tema de interés permanente, es necesario comprometer más organizaciones políticas con este tipo de demandas sociales.

Los estudios que abordan el trabajo de la Legislatura ecuatoriana se enfrentan a limitaciones frecuentes relacionadas con el acceso a la información, esto es, a archivos que den cuenta de las temáticas y de los actores que integran esta instancia. En este caso en particular se lograron consolidar las propuestas relacionadas con el tema educativo, pero se enfrentaron ciertas limitaciones relativas a los actores sociales que podrían estar impactando la agenda legislativa y que podrían ayudar a identificar los momentos clave de cambio en la política educativa.

Por último, es importante dejar constancia de la necesidad de seguir abordando y profundizando sobre estos temas a partir de trabajos académicos y de investigación, porque se trata de reconocer la cobertura del derecho a la educación y el trabajo del Estado para lograr estos compromisos, que requieren de actores y acuerdos políticos. En el tema del derecho a la educación es importante, además, abordar el tema de los movimientos sociales y gremios y el cumplimiento de las dimensiones de política en el país, como un recurso metodológico que permita conocer los avances y pendientes que existen al hablar de educación.

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Declaración de conflicto de intereses

La autora declara no tener conflictos de intereses.

Declaración de ética

La autora declara que el presente trabajo se llevó a cabo siguiendo las normas éticas de la disciplina, respetando los principios de integridad y honestidad académica.

1. Las únicas excepciones a ello ocurrieron en los años 2009, 2013 y 2017, cuando el partido Alianza País consolidó mayorías absolutas.

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Arévalo, M. I. (2025). Potencialidades de la enseñanza en el nivel adecuado para el proceso lector.  Revista Andina de Educación OF. Published under license  CC BY-NC 4.0