Carga municipal en la historia política
hispanoamericana.* Comentario de Soberanías
enfrentadas, libro de Santiago Cabrera Hanna
(Quito, 2023)
Municipal burden in Hispano-American political history.
Comments on Soberanías enfrentadas,
book by Santiago Cabrera Hanna (Quito, 2023)
Carga genética municipal na história política hispano-americana.
Comentário de Soberanías enfrentadas,
livro de Santiago Cabrera Hanna (Quito, 2023)
Sergio Mejía
Investigador independiente
Medellín, Colombia
https://orcid.org/0000-0002-8220-6090
https://doi.org/10.29078/procesos.n59.2024.5004
En este comentario del libro de Santiago Cabrera Hanna, Soberanías en-
frentadas. Transiciones políticas del municipio de Quito entre 1813 y 1830 (Quito:
Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador / Instituto Francés de Es-
tudios Andinos / Corporación Editora Nacional, 2023) no dejo de presentar
el argumento de cada uno de sus seis capítulos, si bien me concentro de pre-
ferencia en discutir su idea principal, a cuya formulación paso de inmediato.
Cabrera Hanna explora la persistencia, se diría que insidiosa, de la cul-
tura política corporativa y estamental de los cabildos hispánicos, concre-
Procesos. Revista Ecuatoriana de Historia, n.º 59 (enero-junio 2024), 141-148. ISSN: 1390-0099; e-ISSN: 2588-0780
* En genética y evolución la noción de carga (genetic load en inglés) remite al compro-
miso radical incurrido por una especie en su camino evolutivo. En palabras coloquiales,
la futura línea evolutiva de un gato, por ejemplo, nunca podrá desarrollar alas. El com-
promiso de estudiar el proceso político ecuatoriano (o hispanoamericano en general) con
foco en los cabildos municipales comporta un compromiso análogo al de la carga genética
en la evolución biológica, pues concentra la mirada en un aspecto de un proceso mayor y
multicausal.
Procesos 59, enero-junio 2024142
tamente el de Quito, durante el período transicional de 1813-1830, entre el
“momento gaditano” y la constitución del moderno Ecuador en el Congreso
de Riobamba. Durante esos dieciocho años cruciales, la corporación de los
regidores quiteños mantuvo vigente su ejercicio de la política, enfrentada a
nuevas formas de soberanía, desde la ecuménica constitución gaditana de
1812 hasta la primera ecuatoriana de 1830, pasando por el trance de incorpo-
ración/adhesión a Colombia en mayo de 1822, el régimen de intendencias
impuesto por dicha república, el apogeo del “período colombiano” y su cri-
sis, desatada sin retorno en 1826.
Las fuentes históricas del libro son las series de actas y otros documentos
capitulares conservados en el Archivo Histórico Metropolitano y el Histórico
Nacional, en su fondo “Presidencia de Quito”; en el Archivo Histórico del
Ministerio de Cultura y Patrimonio, así como las actas municipales de Am-
bato, Riobamba, Ibarra y Otavalo. Cabrera usó las colecciones impresas so-
bre las Cortes de Cádiz, la reunida por Daniel Florencio O’Leary, historiador
de Bolívar, las Actas del Congreso de Cúcuta, publicadas en 1989, y las de
Riobamba, reunidas por Francisco Ignacio Salazar, así como los periódicos
Correo del Orinoco y Gaceta de Colombia. En cuanto a su adscripción de escuela,
baste decir que Soberanías encontradas se inscribe en la nueva historia política
de las Independencias, tal como fue inaugurada por François Xavier Guerra
en Modernidad e Independencias, libro publicado en 1992 y que ha gozado de
gran inuencia.
Los seis capítulos de Soberanías enfrentadas versan sobre momentos de
inexión en la temprana historia política del Ecuador, cuando el cabildo de
Quito (al igual que los de Guayaquil, Cuenca y otras ciudades y villas) hizo
oír su antigua voz. En palabras de Cabrera Hanna, el municipio “fue más de-
cisivo que el ejercicio electoral [y que toda forma de política moderna] como
base del gobierno representativo” (p. 230). Mientras que la “republicanización
del municipio solo se produjo parcialmente, las atribuciones jurisdiccionales
de viejo régimen devinieron en prácticas que no caducaron con el republica-
nismo colombiano” (p. 232). Más aún: “Los pronunciamientos municipales
se mantuvieron vigentes como alternativas para dirimir situaciones políticas
excepcionales; la soberanía municipal se superpuso a la soberanía nacional”
(p. 231).
Veamos los argumentos con los que Cabrera Hanna construye su libro,
empezando por el correspondiente al “momento gaditano”. Su primera con-
clusión es que los cambios irradiados a Quito (y a toda Hispanoamérica) por
el proceso liberal español, cristalizado en la Constitución de 1812, fueron
tan “poderosos” que hicieron posible, por ejemplo, la adhesión a Colom-
bia en 1822. Así fue porque las novedades gaditanas crearon las condiciones
para la ciudadanía y la soberanía modernas, posibilitando, en consecuencia,
Procesos 59, enero-junio 2024 143
la secesión desde jurisdicciones mayores (primero de España, después de
Colombia) (p. 54). Sorprende el hecho de que Soberanías enfrentadas omita
discutir los procesos junteros quiteños de agosto de 1809 y septiembre de
1810. ¿Consideró Cabrera Hanna que han sido sucientemente estudiados?
En cualquier caso, las dos juntas ofrecen sendos ejemplos de asambleas mu-
nicipales ampliadas, que por supuesto competen al tema del libro. Por esta
razón, propongo leer Soberanías enfrentadas en continuidad con la historio-
grafía sobre dichos movimientos, desde Pedro Fermín Cevallos hasta la que
se escribe en la actualidad.
Por lo demás, no hay que olvidar que el “momento gaditano” solo fue
posible en el Reino de Quito tras la intervención militar comandada por el
gobernador Toribio Montes y una vez la Segunda Junta fue debelada por
las armas del rey. No ocurrió así en las jurisdicciones donde la revolución
se mantuvo vigente al menos hasta la restauración de Fernando VII, como
sucedió en el Plata y Nueva Granada. En su primer capítulo, Cabrera Hanna
se concentra en el censo de 1813, preparatorio de las elecciones locales para
diputados a las Cortes gaditanas a reunirse en 1814. El autor concluye que
la constitución de 1812 multiplicó los ayuntamientos en el Reino, incluso en
las cinco leguas de su capital; modernizó la representación (un diputado por
cada mil habitantes) y franqueó el voto a todos los varones libres mayores de
25 años, españoles e indios (no así a esclavos ni sirvientes). Según Cabrera
Hanna, entonces “se normalizó la vecindad y se extendió la ciudadanía”.
Pasemos a los cuatro capítulos dedicados al “momento colombiano”,
desde la incorporación/adhesión a la República de Colombia en mayo de
1822, hasta la disolución de 1830. Por cierto, aclara el autor, entre 1822 y 1830
conviene hablar del Distrito del Sur (de Colombia), suma de los tres depar-
tamentos de Ecuador, Azuay y Guayaquil.
Cabrera Hanna discute la adhesión a Colombia, proclamada al son de
los clarines de Pichincha, durante la semana del 24 al 29 de mayo de 1822. El
autor es consciente del precedente militar del acta quiteña del día 29, pero
rechaza la tesis de la anexión forzosa, pues da entidad e importancia a la vo-
luntad del cabildo ampliado, o asamblea municipal resolutiva, que suscribió
dicha acta. Lo expresa de una manera difícil de contradecir: aceptar la incor-
poración militar equivaldría a hacer tabula rasa de las experiencias políticas y
constitutivas de 1809, 1810 y 1813 (p. 62).
Si nos mostráramos críticos del punto de vista de Cabrera Hanna, y un
tanto brutalistas (might over right), armaríamos que el ejército de Sucre, tras
su periplo de victorias, debió presentarse a los quiteños como una fuerza
irresistible. En contrapartida, Cabrera Hanna documenta con precisión las
instrucciones de Bolívar, en el sentido de que, una vez obtenido el triunfo
militar, su mariscal debía obtener el consentimiento de los pueblos por me-
Procesos 59, enero-junio 2024144
dio de asambleas resolutivas de adhesión, convocadas en cada urbe liberada.
Bolívar era consciente de que Quito no había sido representado en Cúcuta,
y calculó subsanar semejante vacío constitucional con una avalancha de ac-
tas municipales de adhesión. Así pues, la estrategia dual de Bogotá resonó
armónicamente con la cultura política municipal de Quito. En 1822 la so-
beranía municipal y la nacional (colombiana) no se enfrentaban, sino que se
conjugaban.
Como se sabe, la política es la procura del consenso, y si los munícipes
quiteños, guayaquileños y cuencanos suscribieron actas de adhesión volun-
taria a Colombia, y estas fueron aceptadas formalmente por el gobierno de
esa república y galantemente recibidas por el victorioso mariscal, nos cabe
hablar de adhesión voluntaria en lugar de incorporación forzosa. Si optáramos
por la opción brutalista, haríamos bien en recordar que lo propio sucedió en
las provincias neogranadinas desde agosto de 1819, cuando el Ejército de los
Andes capturó Santafé y orquestó el proceso constituyente del Rosario de
Cúcuta, no sin antes asegurar una avalancha de adhesiones municipales. Si
es cierto que el acta quiteña del 29 de mayo no habría existido sin la Batalla
de Pichincha, aceptemos que la Constitución de 1821 habría sido imposible
sin Boyacá. Tampoco hubiese existido adhesión venezolana sin la Batalla de
Carabobo del 24 de junio de 1821.
Cabrera Hanna resalta el hecho histórico de que las actas de adhesión
del Distrito del Sur no se suscribieron a la manera moderna, a la manera del
“momento gaditano”, sino mediante asambleas municipales resolutivas, o
cabildos ampliados, de vocación pactista, composición corporativa y sabor
antiguo. Es decir, asambleas de regidores, tribunales, milicias, parroquias y
padres de familia respetables (p. 85). Es cierto que la experiencia de 1813 había
multiplicado los ayuntamientos y politizado el ámbito rural, pero no lo es
menos que el cabildo de Quito se mantenía pronto a actuar en momentos de
crisis, siempre a su manera. En consecuencia, el primer “momento colombia-
no” fue una “acumulación de soberanías”: la municipal, la ampliada, more
gaditana, y la colombiana (p. 91).
La persistente vitalidad de los municipios, especialmente el de Quito, se
manifestó durante los años mozos de Colombia en el contrapeso que opu-
sieron a la ley de Cúcuta, y en su pugna contra el régimen republicano de
Intendencias. Coyunturalmente, también se opusieron a las levas ordenadas
para enfrentar la contrarrevolución de Pasto (véase el tercer capítulo de So-
beranías encontradas). Queda atrás la armónica adhesión de 1822, y entramos
en el modo de las soberanías enfrentadas. En efecto, según la Constitución co-
lombiana, el intendente y otros funcionarios (jueces políticos y magistrados
de los tribunales intermedios y superiores) debían asumir funciones que se-
cularmente habían pertenecido a los cabildos, como la administración de
Procesos 59, enero-junio 2024 145
justicia y la recaudación scal de propios. Sin embargo, contradictoriamente,
los cabildos y su pompa cívica nunca fueron suprimidos.
Tal ambigüedad fue crítica en la coyuntura de las mencionadas levas
contra Pasto, cuando el intendente departamental y el cabildo quiteño pole-
mizaron sobre sus respectivas potestades para cobrar contribuciones direc-
tas. La disputa tomó peor cariz debido a que el intendente delegó en el cabil-
do la elaboración de las listas de contribuyentes, lo que los regidores aprove-
charon para recargar cobros en los estamentos popular y medio, eximiendo
a notables (p. 113). Cabrera Hanna no lo enfatiza, pero el egoísmo estamental
de los regidores quiteños aoraba en tiempos de urgencia republicana. Era
el ethos, el trágico poder, heredado por los señores de la conquista. El inten-
dente, veladamente apoyado por Bolívar, los acusó de “criminal descuido”.
El cuarto capítulo de Soberanías enfrentadas continúa el estudio de las
tensiones entre las tres intendencias del Distrito del Sur y los cabildos urba-
nos o matrices de Quito, Guayaquil y Cuenca. El autor recuerda que el viejo
corregimiento, instancia del gobierno colonial superior a los cabildos (en el
sentido de que abarcaba jurisdicciones territoriales mayores), era un orden
negociado entre las élites locales, las comunidades o capitanías indias y el
corregidor mismo. Orden que se reveló elusivo durante el régimen republi-
cano de intendencias por obra de la persistente vitalidad del poder munici-
pal, especialmente el de la ciudad de Quito.
En el orden colombiano, la soberanía se concentró progresivamente en la
nación, ejercida por magistrados nombrados en regla, según lo prescribía el
art. 2.º de la Constitución (p. 134). Sin embargo, enfrentado por el poder mu-
nicipal, “el éxito del régimen de intendencias fue relativo y no logró nunca
limitar o contener las ambiciones de las soberanías locales” (p.144). La razón
fue que los municipios recurrieron a su capacidad constituyente en momen-
tos de crisis (1809, 1810, 1813, 1822, 1826 y 1830). Entrado en la discusión de
la de 1826 (capítulo quinto), Cabrera Hanna nos enseña que la masa docu-
mental sobre esa coyuntura es comparable a la de la formación de Colombia
entre 1820-1821, “evidencia de que fue con papeles locales, y no con votos,
que se consagró su unión y se sentenció su disolución” (pp. 147-148).
En el atasco de 1826, irresoluble tras la fallida convención de Ocaña de
1828, Bolívar opinó que la soberanía había sido “descoyuntada” por la ac-
ción ilegal de las asambleas municipales. El presidente por entonces en tran-
ce de dictador vio en los cabildos una de “las aicciones de la república” (p.
180). No se trataba de otra cosa que de la vieja soberanía.
El capítulo nal de Soberanías enfrentadas versa sobre el papel de las
asambleas municipales en la constitución del moderno Ecuador, durante la
convocatoria y sesiones del Congreso de Riobamba. También para mientes
en los momentos de transmisión “limitada” de la soberanía al general Juan
Procesos 59, enero-junio 2024146
José Flores y la “ilimitada” a la naciente nación. La constituyente fue pro-
puesta por los cabildos ampliados de las tres ciudades principales, exten-
didos a corporaciones y padres de familia, todo ello avalado por los tres
intendentes y por el hombre fuerte (Flores). Lo particular fue que Guayaquil
y Cuenca reclamaron participación paritaria, a pesar de que Quito reunía las
dos terceras partes de la población general, razón por la cual la unión resultó
precaria, visto que las tres secciones se reservaron el derecho de secesión.
Una vez más, “la política del viejo régimen se encajaba con el orden republi-
cano” (p. 227). Más aún,
las opciones de creación del régimen representativo ecuatoriano trazaron rutas
de acción política en las que la soberanía primitiva prevaleció, condicionó los
marcos constitucionales ecuatorianos a partir de 1830 y denió los cauces de las
posteriores crisis políticas en las cuales la herramienta resolutiva se empleó para
cuestionar o redimir los términos de la unión republicana. (p. 228)
Soberanías enfrentadas cierra con alusión al pacto de 1834, suscrito entre
el general Flores y el guayaquileño Vicente Rocafuerte, conocido como el
“acuerdo entre privados” (p. 233). Suprimida entonces la Constitución de
Riobamba, el Ecuador subsistió en sus tres partes constituyentes, pero el ce-
mento de la renovada unión no fue otro que la antigua asamblea municipal
resolutiva que, por su “tradición y prestigio”, primó sobre el voto y sobre
toda forma de política moderna. Fue así como “los pronunciamientos muni-
cipales se mantuvieron vigentes como alternativas para dirimir en situacio-
nes excepcionales”, con “la soberanía municipal superpuesta a la nacional”
(p. 231). Y es que la traslación de la soberanía municipal a los sucesivos regí-
menes centrales (Cádiz, Colombia, Ecuador) no fue total sino condicionada,
de manera que, en lo sucesivo, se la reivindicará en cada crisis por medio de
asambleas municipales y resolutivas ampliadas.
Guiado por las conclusiones de Cabrera Hanna, procedo a mi comenta-
rio de la tesis central de Soberanías enfrentadas. La escuela guerrista es pru-
dente en sus juicios y cautelosa en el uso del lenguaje político, lo que no le
impide a nuestro autor sugerir, de manera clara y abundante, que las repú-
blicas hispanoamericanas pueden comprenderse como cabildos de antiguo
régimen exorbitantemente ampliados, con lo que ellos tienen de excluyen-
tes, abogadiles, ambiguos y reacios a toda política de interés general. En
menos palabras, hasta nuestros días inuyen con su peso político estamen-
tal, persistentes avatares, como lo son, de nuestras originarias sociedades
de conquista.
Cierro con tres anotaciones que pueden servir para ampliar la contribu-
ción historiográca de Soberanías enfrentadas. En primer lugar, mi experiencia
de archivo sobre el cabildo de Santafé en los últimos años coloniales diere
Procesos 59, enero-junio 2024 147
un tanto de la investigada por Cabrera Hanna en Quito, y presumo que algo
similar ocurre en Lima, México y aun en la villa imperial de Madrid. Me re-
ero a la injerencia del virrey, y aun del rey, allí donde estos jefes superiores
tenían competencia en el gobierno local. En lo que concierne al virrey de
Santafé, esto era así en virtud de su cargo como gobernador de la provin-
cia homónima, de la que la ciudad matriz era porción leonina. Son notables
las limitaciones del cabildo santafereño, cuyos expedientes y resoluciones
eran transferidos con suma frecuencia a la Secretaría de Cámara del virrey.
Otra cosa sucedía en Quito, donde el ayuntamiento era el mejor aliado de un
presidente que gobernaba una jurisdicción mayoritariamente india. Pero allí
donde redundaban las potestades del virrey, capitán general y gobernador,
como era el caso en Santafé, dicho jefe interfería como juez, poder ejecutivo
y mecenas, igual que lo hacía el rey en sus cuatro cortes peninsulares. Por
lo demás, semejante injerencia conrma la cultura municipal discutida en
Soberanías enfrentadas, con toda la atracción y fuerza que la ciudad, centro de
la civilización y policía, ejercía en el orbe hispánico.
En segundo lugar, cabe recordar que en las jurisdicciones que fueron
revolucionarias desde 1810, como Nueva Granada y las Provincias del Pla-
ta, no hubo momento gaditano, al que Cabrera Hanna otorga importancia
medular como escuela de la ciudadanía moderna. En aquellos horizontes
políticos, la experiencia electoral, la representación homogénea y el constitu-
cionalismo fueron frutos de otros campos y otros soles.
En tercer lugar, al lado de la asamblea municipal resolutiva, la Era de las
Revoluciones desató en la vida política de numerosas jurisdicciones hispa-
noamericanas el estado de guerra, transformador irresistible de la política.
Cabrera alude al fenómeno (ejército de Pichincha, intendentes militares co-
lombianos, Juan José Flores en Miñarica, etc.), pero, concentrado en la histo-
ria de cabildos y asambleas ampliadas, no computa la guerra en su compren-
sión de la política ecuatoriana temprana. La investigación futura sabrá poner
en su lugar las vías de hecho en nuestra historia política, entre las cuales la
guerra no es la única. Consideraremos la hueste de conquista, el piquete del
corregidor, los capanas del gamonal, el pronunciamiento, el golpe, los ejérci-
tos irregulares y los caudillos.
Soberanías enfrentadas, de Santiago Cabrera Hanna, es una contribución
especializada, cientíca y trascendental a la historia política hispanoameri-
cana. Como genuina obra de historia, capta el gris en gris, sin simplicacio-
nes ni tergiversaciones. Sus páginas están acuñadas en el lenguaje especiali-
zado y las ideas contemporáneas de la historiografía y la losofía políticas.
La obra enriquece nuestra comprensión de los cabildos hispanoamericanos,
otorgándoles su lugar en la transición republicana, todo gracias a un reco-
rrido meticuloso y bien documentado que nos lleva de 1813 a 1830. Apren-
Procesos 59, enero-junio 2024148
demos en el libro sobre la ciudad hispanoamericana como locus maioris de la
vida política, destacada en medio de un archipiélago rural pobre en repre-
sentación, elocuencia y poder. Es el modo romano: ciudades con voz y letra,
campos mudos y reactivos. De extender el análisis de Cabrera, constataría-
mos que la soberanía municipal es el hilo conductor de la política hispano-
americana, a contar desde el siglo XVI. Cuál sea su papel hoy es intriga que
dejo al lector de Soberanías enfrentadas.