Orígenes y problemas de la escuela rural
en el Ecuador: 1870-1930*
OriginsandproblemsofruralschoolsinEcuador:1870-1930
OrigenseproblemasdaescolaruralnoEquador:1870-1930
Milton Luna Tamayo
PonticiaUniversidadCatólicadelEcuador(PUCE)
Quito, Ecuador
mrluna@puce.edu.ec
https://orcid.org/0000-0001-6192-351X
https://doi.org/10.29078/procesos.v.n55.2022.3148
Fecha de presentación: 29 de mayo de 2020
Fecha de aceptación: 7 de septiembre de 2020
Artículo de investigación
Procesos.RevistaEcuatorianadeHistoria, n.º 55 (enero-junio 2022), 79-110. ISSN: 1390-0099; e-ISSN: 2588-0780
* El presente artículo es uno de los resultados del proyecto de investigación “Edu-
cación, Estado y sectores productivos. Historia de los proyectos de modernización e in-
dustrialización 1830-2017”, realizado en la Carrera de Ciencias Históricas de la Ponticia
Universidad Católica del Ecuador (PUCE).
RESUMEN
Este artículo constató que la limitada preocupación del Estado central
por el fomento de la educación rural, en particular indígena,
no solo se debió a la carencia de recursos o a la ineciencia de la
administración pública, sino a algo más profundo: a la decisión de las
élites nacionales gobernantes de dirigir las prioridades de las
políticas estatales a apuntalar la modernidad y construir la nación,
excluyendo al mundo indígena y rural, fortaleciendo las ciudades y
las clases medias, dos fenómenos que no solo se presentaron
en el Ecuador sino en toda América Latina.
Palabras clave: historia del Ecuador, historia de la educación,
modernidad, Estado-nación, Revolución Liberal,
políticas educativas, siglo XIX.
ABSTRACT
The research concludes that the federal state’s limited concern over
fostering rural schooling, in particular educating indigenous peoples,
stemmed not only from the shortage of resources or the ineciency
of government administration services, but also from more deeply
rooted factors, namely, the decision of the country’s ruling elites to
focus the state’s policy priorities on bolstering state building
and modernization, thus excluding the indigenous and rural
sectors and giving further impetus to cities and the middle class,
two trends that emerged not only in Ecuador but also
in Latin America as a whole.
Keywords: history of Ecuador, history of education, modernization,
nation state, liberal revolution, education policies, nineteenth century.
RESUMO
O artigo constatou que a limitada preocupação do Estado central com
a promoção da educação rural, em particular com a educação
indígena, não somente se devia à falta de recursos ou à ineciência da
administração pública, mas também a algo mais profundo: à decisão
das elites nacionais governantes de direcionar prioridades das
políticas públicas para sustentar a modernidade e construir a nação,
excluindo o mundo indígena e rural, fortalecendo assim as cidades e
as classes médias, dois fenômenos que estavam presentes
não apenas no Equador como em toda América Latina.
Palavras chave: História do Equador, História da Educação,
modernidade, Estado-nação, revolução liberal,
políticas educativas, século XIX.
introduCCión
Hace algunos años, al indagar sobre el pasado del sistema de educación
intercultural bilingüe, encontré a las escuelas fundadas en los años 1940 por
Dolores Cacuango en Cayambe, pero también hallé un vacío en sus antece-
dentes. Entonces surgió una pregunta: ¿cuál era la historia de la escuela rural
ecuatoriana antes de 1940? La verdad, poco se había estudiado recientemen-
te sobre este tema. Sin embargo, fue graticante encontrar el trabajo de Ga-
briela Ossenbach publicado en 1995, que formaba parte de un movimiento
continental de reexión y publicación sobre la escuela rural en Iberoamérica,
liderado por la historiadora Pilar Gonzalbo Aizpuru del Colegio de México
y por la propia Gabriela Ossenbach de la UNED.1
Sobre esta base y otras lecturas inicié la investigación sobre los orígenes
de la escuela rural en el Ecuador, estableciendo algunos parámetros metodo-
lógicos y teóricos. Se trazó una temporalidad que iba desde 1870, momento
de la instalación normativa de las primeras escuelas rurales, hasta la década
de 1930, cuando se cierra un ciclo de esta experiencia. Además, entre 1870 y
1930 se desplegaron procesos históricos claves de la modernidad en el Ecua-
dor: boom cacaotero e integración al mercado mundial; incipientes y nuevos
procesos productivos; modernidad garciana y modernidad liberal; aanza-
miento del Estado nacional; Revolución Liberal y Revolución juliana; intensa
movilización social y acelerado crecimiento urbano.
Aunque en el artículo no debato algunos conceptos teóricos por carencia
de espacio y de pertinencia, me he guiado por algunos autores para entender
conceptos que el tema demanda. Me he respaldado en Bolívar Echeverría
para modernidad y modernidades; Juan Maiguashca sobre construcción del
Estado nacional y república, siendo muy útil el concepto de Estado como
institución; sobre laicismo y sus enfoques Roberto Blancarte y Rosemarie
Terán Najas; conservadorismo e hispanismo, Guillermo Bustos.2 Desde una
1. Gabriela Ossenbach, “La educación y la integración nacional del indígena en la
revolución liberal ecuatoriana (1895-1912)”, en LaeducaciónruraleindígenaenIberoamérica,
coord. por Pilar Gonzalbo Aizpuru (Ciudad de México / Madrid: El Colegio de México /
Centro de Estudios Históricos / Universidad Nacional de Educación a Distancia, 1996),
65-86.
2. Bolívar Echeverría, Lasilusionesdelamodernidad, 2.ª ed. revisada (Quito: Trama
Social, 2001); Juan Maiguashca, “El proceso de integración nacional en el Ecuador: el rol
del poder central, 1830-1895”, en HistoriayregiónenelEcuador,1830-1930, ed. por Juan
Maiguashca (Quito: FLACSO Ecuador / CERLAC-York University / IFEA / Corporación
Editora Nacional, 1994), 365-366; Roberto Blancarte, “Laicidad y laicismo en América
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decisión metodológica (acceso a fuentes), se priorizó el análisis de la ofer-
ta educativa y no de la demanda. Entonces la investigación hizo énfasis en
el rol del Estado en el origen y funcionamiento de la escuela rural. Queda
pendiente explorar la demanda: el interés o rechazo del mundo indígena
a la escuela en este período, a propósito del aserto del ministro Napoleón
Dillon sobre la “resistencia” indígena a las escuelas. Asimismo, queda por
investigar el rechazo de los hacendados a las escuelas. También el rol de las
izquierdas y de las clases medias en el fortalecimiento de estas.
La puerta de ingreso al tema fue el análisis de la norma respecto del al-
cance de conceptos centrales de la modernidad en educación: la gratuidad y
la obligatoriedad. A partir de allí se profundizó la oferta educativa para los
indígenas y la calidad de la educación: infraestructura, aprendizajes, docen-
tes, nanciamiento, modelo operativo y de gestión. Otro punto fue examinar
las prioridades de la educación en la vía de construcción del Estado nacional.
Se utilizaron fuentes primarias del Archivo de la Función Legislativa, infor-
mes de ministros de Instrucción Pública, Finanzas y Gobierno. Asimismo,
otras fuentes primarias como periódicos, revistas, informes y libros testimo-
niales de docentes que lideraron el proceso de instalación de las escuelas
prediales y de los normales rurales.
Las preguntas centrales de la investigación fueron las siguientes: ¿cómo
se desarrolló la política de apertura y funcionamiento de la escuela rural en
Ecuador en el período 1870-1930?, ¿cuáles fueron los problemas que impi-
dieron el desarrollo de la escuela rural entre las décadas de 1870 y 1930? La
investigación constató que la limitada preocupación del Estado central por
el fomento de la educación rural, en particular la de los indígenas, no solo
se debió a la carencia de recursos o a la ineciencia de su modelo de gestión,
sino a algo más profundo: la decisión política de las élites nacionales gober-
nantes de priorizar las políticas estatales para apuntalar la modernidad y
construir la nación, excluyendo al mundo indígena y rural, fortaleciendo a
las ciudades y a las clases medias, fenómenos que en el período no solo se
presentaron en el Ecuador sino en toda América Latina.
Se requiere explorar otras rutas teórico-metodológicas para explicar la
exclusión como política del Estado republicano. La activista y pensadora bo-
liviana Silvia Rivera dice que, para entender las expresiones modernistas de
las élites en la construcción del Estado y las manifestaciones exclusión-segre-
Latina”, Estudios Sociológicos XXVI, n.º 76 (enero-abril 2008): 139-164; Rosemarie Terán
Najas, “Laicismo y educación pública en el discurso liberal ecuatoriano (1897-1920): una
reinterpretación”, RevistaHistoriaCaribe XII, n.° 30 (enero-junio 2017): 81-105; Guillermo
Bustos, “El hispanismo en el Ecuador”, en Ecuador-España:historiayperspectiva.Estudios,
coord. por María Elena Porras y Pedro Calvo-Sotelo (Quito: Embajada de España en Ecua-
dor / Archivo Histórico del Ministerio de Relaciones Exteriores en Ecuador, 2001), 150-155.
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gación hacia los sectores indígenas y pobres, se debe explorar su sustrato co-
lonial, ya que son estructuras de larga duración que se han refuncionalizado
en los siglos XIX y XX.3 Una de estas estructuras son las llamadas República
de blancos y República de indios, que en el Estado colonial justicaron la
segregación física y normativa entre el mundo blanco-mestizo y el mundo
indígena y canalizaron su convivencia.4
En los primeros 100 años de vida del Ecuador es muy clara la exclusión-
segregación del Estado republicano a la sociedad indiana. Indagar este he-
cho utilizando y contextualizando los conceptos de “república de blancos y
república de indios”, su relación y equilibrios, para el caso de la educación,
podría ser un territorio promisorio. Algunas explicaciones sobre las subleva-
ciones indígenas en el siglo XIX han explorado esta ruta teórico-metodoló-
gica.5 Este camino no lo hemos explorado todavía, pero queda en la carpeta
para más adelante. En n, en varios aspectos, la investigación logró respues-
tas a sus preguntas, pero, sobre todo, generó muchas más.
eL espejismo de La gratuidad
y La obLigatoriedad
El marco normativo
La escuela pública surgió en Occidente a nes del siglo XVIII e inicios del
XIX en el marco de la fundación de los Estados nacionales y del desarrollo
de la Revolución Industrial. En Europa se le asignó tres grandes misiones:
aanzar al Estado, reforzando o creando los proyectos de nación, identidad,
espíritu colectivo y homogeneización cultural; el disciplinamiento y control
social; y, la dotación de mano de obra calicada para la industria.6 En Amé-
rica Latina, desde la fundación de los países, los sistemas de instrucción pú-
blica priorizaron el aanzamiento del Estado nacional. Luego de décadas,
la educación, sin dejar de apuntalar al Estado bajo una óptica política, tuvo
también una mirada económica. Fue soporte de la industrialización, proceso
3. Silvia Rivera, Violencias(re)encubiertasenBolivia (La Paz: Piedra Rota, 2010), 37.
4. Ibíd., 46.
5. Hernán Ibarra, RebelióndeDaquilema(Yaruquíes-Chimborazo,1871) (Quito: Instituto
Nacional de Patrimonio Cultural, 2018); Gerardo Fuentealba, “La sociedad indígena en las
primeras décadas de la República: continuidades coloniales y cambios republicanos”, en
NuevaHistoriadelEcuador, ed. por Enrique Ayala Mora, vol. 8 (Quito: Grijalbo / Corpora-
ción Editora Nacional, 1990).
6. Jeremy Rifkin, Latercerarevoluciónindustrial:cómoelpoderlateralestátransformando
laenergía,laeconomíayelmundo (Madrid: Paidós, 2016), 320.
Procesos 55, enero-junio 202284
tardío en varios países, como en Ecuador, cuyo proceso tuvo su mayor im-
pulso en los años cincuenta del siglo XX.7
En lo que respecta a la construcción y consolidación de los Estados na-
cionales, teóricamente era necesario que todos los niños, niñas y jóvenes
vayan a la escuela, para lograr que el conjunto de la población internalice
la participación en un mismo proyecto de destino. Asimismo, era necesario
conseguir la homogeneización de culturas e historias para el fortalecimiento
de la nación que se erigía como base del Estado. Para garantizar dicho acceso
universal, la escuela debía ser gratuita y obligatoria. Estas fueron las grandes
banderas de la modernidad en educación.
En el caso ecuatoriano, la gratuidad y obligatoriedad, como políticas
educativas que debía impulsar y garantizar el Estado, tuvieron concreción
política y normativa 40 años después de su fundación como Estado republi-
cano, en el Gobierno de Gabriel García Moreno. En efecto, la “Ley de Instruc-
ción Pública” de 1871, señalaba que la educación primaria era “obligatoria y
gratuita”.8 De aquí en adelante tal disposición se repitió en las leyes y Cons-
tituciones hasta el siglo XXI.
Luego de García Moreno, en el Gobierno de Ignacio de Veintemilla se
dictó la “Ley Orgánica de Instrucción Pública” de 1879, que raticaba la gra-
tuidad de la educación primaria: “Art. 12. La enseñanza primaria es gratuita
en las escuelas públicas”.9 También establecía la obligatoriedad: “La ense-
ñanza primaria es obligatoria para los niños, de seis a doce años”.10 “Los pa-
dres, abuelos, tutores, o personas adultas que tengan a cargo niños o niñas,
están obligados a enviarlos a la escuela, bajo la mirada del Estado, quien
7. Gabriela Ossenbach, “Génesis histórica de los sistemas educativos”, en Génesis,es-
tructurasytendenciasdelos sistemaseducativosiberoamericanos (Madrid: Organización de
Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura, 2001), 13-60. En este
punto también coincide Juan Carlos Tedesco: “La educación constituyó uno de los pilares
fundamentales sobre los cuales se construyeron los Estados nacionales. En ese momento,
que corresponde al origen de los sistemas educativos en América Latina, la educación
fue percibida como el proceso por el cual sería posible homogeneizar culturalmente a la
población y formar a las élites dirigentes. En el segundo modelo, que temporalmente po-
demos ubicar en la década de los sesenta, la variable clave fue la economía y la educación
se denió como la dimensión responsable de la formación de los recursos humanos para el
desarrollo económico”. Juan Carlos Tedesco, “Educación y sociedad en América Latina”,
PensamientoIberoamericano, n.º 7 (2010): 29.
8. “Ley de Instrucción Pública”, 1871. Archivo Biblioteca de la Función Legislativa
(ABFL). Previamente varios presidentes hicieron referencia al tema del acceso a la escuela,
en particular de los indígenas. Hay menciones a discursos y papeles ociales de diversos
presidentes. Uno de los más citados es Vicente Rocafuerte. Sin embargo, García Moreno es
el mandatario que llevó el concepto a nivel de norma.
9. “Ley Orgánica de Instrucción Pública”, 1879, art. 12. ABFL.
10. Ibíd., art. 13.
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con amparo en la ley tiene la prerrogativa de multar a quien no cumpla con
esta disposición. Sin embargo, no serán multados los padres que eduquen
directamente a sus hijos en sus casas”. También apareció otra excepción. No
estaban obligados de ir a la escuela los niños ni las niñas de zonas alejadas
“a distancia de más de media legua del punto en que estuviere la escuela
pública”.11 Estos niños generalmente pertenecían a sectores rurales aparta-
dos, con lo cual la ley eximía de responsabilidades al Estado sobre buena
parte de la población rural e indígena del país.12 Pero promovía la creación
de pequeñas escuelas a cargo de los curas o de los hacendados, comprome-
tiéndose a entregar subvenciones y útiles escolares.13
Más adelante, en el período del Progresismo (1885-1895), en la “Ley Or-
gánica de Instrucción Pública” de 1892 se mantuvo la gratuidad en la edu-
cación primaria, y la obligatoriedad para los niños de 6 a 12 años.14 En el
período alfarista del liberalismo (1895-1912), la primera ley educativa dic-
tada por la Revolución Liberal, la “Ley Orgánica de Instrucción Pública” de
1901 raticó la gratuidad de la “instrucción primaria” en todas las escuelas
nacionales y en las municipales. Respecto a la obligatoriedad, se registró un
cambio: aumentó la edad de obligatoriedad para los niños. La primaria era
obligatoria para niños de 6 a 14 años. Para las niñas era obligatoria entre 6 y
12 años. Los padres, tutores o quienes estuvieren a cargo de los niños, serían
multados si los niños no asistieran a las escuelas. Como en los casos anterio-
res, se exceptuaban los padres que en su casa educaban a sus hijos y los niños
se hallaran a dos kilómetros y medio de la escuela.15
En el momento más radical de la Revolución Liberal, en 1906, se reforzó
la disposición contenida en leyes anteriores sobre la obligatoriedad para la
educación primaria. Se estableció multas para los padres, “guardadores” o
patrones, bajo cuya protección estaban los niños, que incumplieren con esta
disposición legal de enviar a los niños a la escuela. La norma se refería no
solo a los padres sino a los dueños de hacienda, en la que vivían los hijos de
los trabajadores.16 De esta disposición se excluía, como antes, a los niños que
recibían clases en casa, y a los niños que no tenían escuela cerca a sus casas,
en las zonas rurales alejadas.
Más adelante, superado el período liberal (alfarista y plutocrático), en
la “Ley de Educación” de 1927, en plena Revolución juliana (1925-1930), se
mantuvo vigente el discurso de la obligatoriedad de la educación primaria.
11. Ibíd.
12. Ibíd.
13. Ibíd., art. 15.
14. “Ley Orgánica de Instrucción Pública”, 1892. ABFL.
15. Ibíd., 1901. ABFL.
16. Ibíd., 1906, art. 77. ABFL.
Procesos 55, enero-junio 202286
Como en las anteriores leyes de educación, se exceptuó de la obligatoriedad
a los niños que recibían educación en casa y los de sectores rurales alejados,
donde la escuela estaba a más de cinco kilómetros de su domicilio, a quienes
se restringió la opción de educarse.
En otras palabras, el discurso moderno, inclusivo, bandera del Estado
nacional, de gratuidad y obligatoriedad, estuvo presente entre las décadas
de 1870-1930. Se mantuvo en revoluciones y gobiernos de todo tinte político:
conservador, progresista, liberal radical (alfarismo), liberal moderado (plu-
tocrático), juliano y liberales-socialistas de los años 1930. Pero en todos los
casos la obligatoriedad y la gratuidad fueron matizadas, se exceptuó de ellas
a los niños, niñas y jóvenes más pobres, los de las zonas rurales alejadas, en
especial los indígenas, afro y los mestizos pobres. Con ello, se legalizó y legi-
timó la exclusión de un porcentaje elevado de la población.
En los años estudiados, entre 1870 y 1930, el discurso de la obligatorie-
dad y gratuidad de la educación fue reiterado, constituyéndose en política
de Estado. No obstante, si se obligaba a la familia a enviar a sus hijos a la es-
cuela, cabe preguntarse si creaban las sucientes escuelas para albergar a los
niños o las niñas conminados a concurrir a ellas.17 Por tanto, cabe realizar la
siguiente pregunta: ¿asumió el Estado central la responsabilidad de ofertar
las escuelas sucientes para que la obligatoriedad se cumpla?
El esfuerzo del Estado por más escuelas
Con el propósito de tener un marco referencial sobre la evolución de la
población ecuatoriana entre 1850 y 1938, se presenta el cuadro 1, que sirve
de referencia para valorar el incremento de las escuelas y el acceso de niños
y niñas al sistema educativo.18
17. Este trabajo no logró establecer ejemplos de multas o sanciones a tutores, padres
o madres que no enviaban a sus niños o niñas a la escuela. Sin embargo, ubicó un artículo
sobre el tema: Mílada Bazant, “La disyuntiva entre la escuela y la cosecha, entre las multas
y los arrestos. El Estado de México de 1874 a 1910”, en FamiliayeducaciónenIberoamérica,
coord. por Pilar Gonzalbo (Ciudad de México: El Colegio de México, 2003), 173-189. En
esta investigación se describe y analiza un eciente aparato estatal que hace cumplir la ley
de obligatoriedad de la educación mexicana. Sistema educativo organizado en lo local:
seguimiento, operativos de cobro de multas, control de funcionarios públicos, maestros
informando asistencias, causas del abandono escolar.
18. Debido a la carencia de un sistema de información nacional conable, que opera
desde 1950, a propósito de los censos nacionales, se presenta estos datos poblacionales
referenciales de diversos autores que indagan en informes de ministros y otras fuentes
ociales. Todos estos datos, aunque sin mayor consistencia, nos brindan una referencia
que nos acerca de manera relativa a la realidad.
Procesos 55, enero-junio 2022 87
Cuadro 1. Evolución de la población del Ecuador 1850-1938
Año Población
1850 (1) 642 967
1875 (4) 1 000 000
1892 (2) 1 272 000
1900 (1) 1 454 000
1909 (3) 1 500 000
1924 (4) 1 699 705
1937-1938 (1) 2 807 162
Fuentes: Emilio Uzcátegui, Laeducaciónecuatorianaenelsiglodelliberalismo (Quito: Edito-
rial Voluntad, 1981); Teodoro Wolf, GeografíaygeologíadelEcuador (Quito: Casa de la Cul-
tura Ecuatoriana, [1892] 1975); “Informe ministro instrucción pública”, 1909, ABFL; Juan
Maiguashca, “El proceso de integración nacional en el Ecuador: el rol del poder central,
1830-1895”, en HistoriayregiónenelEcuador,1830-1930, ed. por Juan Maiguashca (Qui-
to: FLACSO Ecuador / CERLAC-York University / IFEA / Corporación Editora Nacional,
1994), 399.
Elaborado por el autor.
En el período garciano hubo un importante incremento de escuelas y
estudiantes. Particularmente, en el segundo período de gobierno las inscrip-
ciones se duplicaron. Pasaron de 14 731 estudiantes en 1871 a 32 000 en 1875,
que signicaba un 3,2 % de la población general para ese año. Probablemen-
te, 95 % de la población analfabeta. Luego de García Moreno, en el Gobierno
de Ignacio de Veintemilla, se redujo sustancialmente la inscripción. En 1880
bajó el número de niños inscritos a 14 037, retrocediendo al nivel de 1871.
Sin embargo, en los gobiernos del progresismo (1885-1895) se recuperó
ampliamente el acceso a los niveles del mejor momento de García Moreno.
Así, en 1888 la inscripción llegó a 34 885 estudiantes primarios. Mas el in-
dicador que destaca es que al nal del período se había incrementado de
manera signicativa el número de escuelas e inscripciones. En 15 años el
número de escuelas se quintuplicó, pasó de 222 en 1880 a 1207 en 1894, y a
76 152 estudiantes en el mismo año. Hubo un incremento de más del 100 %
a las inscripciones, si se toma como base a 1888. Esto signicó que alrededor
del 13 % de la población general del Ecuador estaba escolarizada.
Procesos 55, enero-junio 202288
Cuadro 2. Número de escuelas y matrícula en primaria, 1857-1937
Año Escuelas Matrícula/
Inscripción Asistencia Niños 6 a 12
años
1857 10 348
1867 16 400
1871 14 731
1873 22 458
1875 32 000
1880 222 14 037
1888 402 34 855
1890 856 52 830
1892 60 000
1894 1207 76 152
1902 1317 83 648
1903 1459
1909 1355 85 237 300 000
1914 1411 86 981
1915 1231 95 019 254 400
1916 1400 97 395 85 241
1919 1630 99 254 85 014
1920 1664 105 374 92 502
1921 1716 103 344 89 895
1924 1488 112 219 101 376
1928 1771 128 746 111 699
1937 2580 209 649 159 745 285 836*
* No están tomados en cuenta los niños de la Amazonía.
Fuentes: “Informe del Ministro Antonio Mata, 1857”; “Informes ociales de ministros de
Instrucción Pública 1871, 1873, 1875, 1890, 1894, 1902, 1909, 1915, 1916, 1919, 1921, 1924,
1928, 1903, 1915, 1936, 1937”, “Informe del Presidente de la República 1920”, en Julio Tobar
Donoso, Lainstrucciónpúblicade1830a1930:apuntesparasuhistoria (Quito: Corporación
de Estudios y Publicaciones, 1995); Rosemarie Terán Najas, “Laicismo y educación pública
en el discurso liberal ecuatoriano (1897-1920): una reinterpretación”, RevistaHistoriaCaribe
XII, n.° 30 (enero-junio 2017): 81-105; Wolf, Geografíaygeología...; Uzcátegui, Laeducación
ecuatoriana...; Linda Alexander Rodríguez, Las nanzas públicas en el Ecuador 1830-1940
(Quito: Banco Central del Ecuador, 1992).
Elaborado por el autor.
Procesos 55, enero-junio 2022 89
De 1894 en adelante, en casi todo el período de dominio político del libera-
lismo (1895-1925), el crecimiento de escuelas e inscripciones fue modesto, con
retrocesos, como en la década de crisis de 1910 a 1920. Si en 1894, un año antes
de la Revolución alfarista, hubo 1207 escuelas, en 1924, al nal del período
liberal, el número de establecimientos llegó a 1488, lo que signicó que en 30
años aumentaron 281 escuelas, un 18,8 %. Si en 1894 hubo 76 152 estudiantes
inscritos, en 1924 llegó a 112 219. Hubo un discreto aumento de la matrícula,
36 067 niños, un 32 %. Pero los indicadores son más preocupantes si se compara
el porcentaje de matriculados de 1894 con los de 1924, en relación a la pobla-
ción general del país en cada uno de esos años. En 1924 hubo un 6,6 % de ma-
triculados, retrocediendo 7 puntos en relación con 1894, cuando llegó a 13 %.
Semejantes indicadores hablan de un fracaso del Estado en la realización
de las políticas de oferta educativa, gratuidad y obligatoriedad, en el período
liberal. Tal situación tiende a mejorar desde 1926 hasta nales de los años
treinta. Son años marcados por la incidencia de clases medias de izquierdas
en el Estado. En el informe del ministro de Educación, G. Burbano Rueda, de
1936-1937, se habla de un incremento notable de escuelas: 2580 frente a 1771
en 1928, y de estudiantes a 209 649, partiendo de 128 746 inscritos en el mismo
período. Sin embargo, los datos de asistencia son desalentadores.19 Si se esta-
blece la relación con el número de niños de ambos sexos, de entre 6 y 12 años,
que debieron asistir a las escuelas, que según el informe del ministro Burba-
no eran 285 836, se tiene que, para 1936-1937, los que realmente asistían eran
159 745, lo que signica un acceso a la educación primaria de entre 50 y 55 %.
De todas formas, para 1936 se había incrementado el acceso de niños a
las escuelas en casi 10 puntos en la última década. Tomando en considera-
ción los limitados indicadores que se dispone, se puede concluir de manera
relativa que entre 60 y 70 % de niños en edad de estudiar la primaria hasta
1928 no iban a la escuela, con lo que la política de gratuidad y obligatoriedad
de los gobiernos desde 1870 hasta 1930 fue poco efectiva, con excepción del
período progresista, cuando se dio un aumento signicativo de escuelas.20
19. Los indicadores de asistencia empiezan a aparecer por vez primera en los infor-
mes de los ministros de Educación de los años treinta.
20. Ciertamente, este porcentaje subía para las zonas rurales e indígenas, ya que las
políticas de dotación de escuelas y docentes estaban orientadas para las zonas urbanas y
cabeceras cantonales. Para las zonas rurales alejadas, el Estado pasaba la responsabilidad
al sector privado, a los terratenientes.
Procesos 55, enero-junio 202290
La eduCaCión de Los más pobres
La política educativa dirigida a las poblaciones rurales e indígenas fue con-
cretada por García Moreno en 1870. Tuvo continuidad en los siguientes gobier-
nos. En el período liberal (1895-1925), el Estado persistió en despojarse de la
responsabilidad del nanciamiento de las escuelas indígenas que se encontra-
ban en las haciendas. Los terratenientes fueron obligados a fundar y nanciar
escuelas en sus predios. Según el decreto de Eloy Alfaro del 12 de abril de 1899:
Artículo 9. En todo fundo en que hubiera más de 20 indios adscritos a él, el amo
estará obligado a hacer que concurran diariamente a la escuela más inmediata
los indios niños hasta que cumplan la edad de 14 años. Si no hubiera escuela
inmediata, el amo establecerá gratuitamente en el mismo fundo.21
Tal decisión del alfarismo, que calicó a estas escuelas como prediales,
quedó refrendada en la “Ley Orgánica de Instrucción Pública” de 1906, que
en su artículo 47 dice lo siguiente:
Los directores de estudios cuidarán de que el dueño de todo predio rural en que
puedan reunirse 20 o más niños de los dependientes o jornaleros del predio, sos-
tengan una escuela mixta de tercera clase para los alumnos de uno y otro sexo.22
Otro impulso a las escuelas rurales se dio en 1912, a través del decre-
to de Francisco Andrade Marín, presidente de la Cámara de Diputados, en
ejercicio del Poder Ejecutivo, en el que se estableció la creación de “un curso
especial” para la formación de docentes rurales en el Instituto Normal de
varones de la provincia de Pichincha.
Más adelante, en 1916, un sector de la Iglesia católica impulsó el estable-
cimiento de las escuelas indígenas a través del primer Congreso Catequísti-
co, presidido por el sacerdote Alejandro Mateus.23 Se elaboró un programa de
apertura de escuelas indígenas con algunas rupturas conceptuales respecto a
las primeras versiones de escuela indígena. Se señalaba que la oferta de escue-
las rurales debía ser exible: permanentes, ambulantes y dominicales; podrían
fundarse en las poblaciones, no en las haciendas (modelo de escuela predial); y
que tendrían que crearse no solo para niños y niñas, sino también para adultos.
En cuanto al nanciamiento, incorporó otras novedades que aludían a la ma-
yor responsabilidad del Estado: las escuelas deberían ser “costeadas por el Go-
bierno o por los propietarios de fundos”. Asimismo, señalaba que para mayor
21. Ossenbach, “La educación y la integración...”, 80.
22. “Ley Orgánica de Instrucción Pública”, 1906, ABFL.
23. Señalado por sus opositores como sacerdote socialista.
Procesos 55, enero-junio 2022 91
eciencia en las escuelas se requería de maestras y maestros bien formados y
motivados. Se recomendaba la “fundación de Escuelas Normales para indios”,
para mejorar la formación de maestros para la ruralidad y, asimismo, en térmi-
nos de estímulo, se mencionaba la necesidad de incrementar un 25 % del sueldo
a los profesores rurales. Con respecto al impacto cultural, se impulsaba el cam-
bio civilizatorio por medio del blanqueamiento del indio y la construcción de la
nación a través de la escuela rural: las clases debían impartirse en idioma caste-
llano y las aulas debían ser espacios en los que compartan niños indios y blan-
cos. La escuela debería ser “placentera” y adaptarse a las necesidades locales.24
Todo lo anterior respondía al deber ser, a las buenas intenciones de minis-
tros, sacerdotes, docentes y militantes políticos progresistas que creyeron que,
con esta política de educación rural, que respondía a los conceptos de obligato-
riedad y gratuidad, se podía dar un paso extraordinario en la alfabetización y un
avance crucial en la situación social y económica del país. Reinaldo Murgueytio,
profesor normalista y graduado de la Escuela Normal José Núñez de Santiago
de Chile, entusiasta promotor de la implementación de las escuelas prediales, y
que desde la Revolución Juliana y en su calidad de funcionario de Ministerio de
Educación, propuso e impulsó su apertura, construyó un escenario del proba-
ble impacto que hubiera tenido la aplicación efectiva de esta política:
Se creyó que de los 3000 y más predios grandes y poblados (latifundios) y de
los 12 000 y más medianos fundos con 200 hasta 500 hectáreas que existen en el
Ecuador, por lo menos funcionarían 2000 nuevas escuelas primarias dedicadas
especialmente a niños indígenas [...] En este caso, el número de escuelas predia-
les hubiera crecido a 4000, a las cuales hubieran asistido 160 000 niños de 6 a 12
años, con un promedio de 40 alumnos por escuela.25
El hecho cierto fue que las escuelas prediales se fundaron a partir de 1926.
Hubo una excepción. El terrateniente moderno Manuel Jijón Larrea, antes de la
Revolución juliana creó una escuela predial en su hacienda de los Chillos, San-
ta Rosa, donde también funcionaba una fábrica de textiles con mano de obra
de indígenas conciertos. La falta de concreción de la política de apertura de es-
cuelas prediales fue admitida como un fracaso por altos representantes del Go-
bierno liberal y por académicos, estudiosos contemporáneos de la educación.
Sobre lo referido, el ministro de Instrucción Pública, Luis Napoleón Di-
llon, en su informe al país de 1913, manifestaba: “la enseñanza predial que
prescribe la ley ha resultado en la práctica otro fracaso inevitable. Sea por-
24. “Conclusiones de Primer Congreso Catequístico 1916, presidido por el sacerdote
doctor Alejandro Mateus”, en Reinaldo Murgueytio, Tierra,culturaylibertad.Antecedentes
paralasreformaseducacional,agrariaysocialdelEcuador (Quito: Talleres Grácos Minerva,
1961), 16 y 17.
25. Ibíd., 13-14.
Procesos 55, enero-junio 202292
que los prejuicios de los dueños de fundos y la resistencia de los mismos
indígenas”.26 De la misma manera, en 1916, el sociólogo Alfredo Espinosa
Tamayo corroboraba:
la enseñanza rural, unas escuelas de los caseríos y las escuelas prediales que se
impone sostener obligatoriamente a los propietarios de fundos rústicos y que es
preciso confesarlo, casi no existen, porque la mayoría de ellos no cumplen con la
obligación que les impone la ley.27
Como se ha señalado, desde 1926, por iniciativa del profesor Reinaldo
Murgueytio y con el apoyo del ministro de Educación, Manuel María Sánchez,
y del director de Estudios, Emilio Uzcátegui, empezó el operativo de apertura
de las primeras 47 escuelas prediales, a las que asistieron 800 niños y niñas de
entre 7 a 12 años.28 Según Gabriela Ossenbach, en los siguientes años su núme-
ro aumentó de manera poco signicativa el número de escuelas prediales: de
83 que existían en 1928, pasaron a 76 en 1931, 65 en 1933 y 69 en 1935.29
Para Reinaldo Murgueytio y su equipo de colaboradores, así como para
el ministro Manuel María Sánchez, fue decepcionante haber hecho esfuerzos
tan grandes, pues tenían como objetivo abrir 4000 escuelas, pero solo se crea-
ron 80. Más decepcionante aún fue presenciar, pocos años después, el cierre
de las escuelas prediales y de los normales rurales entre 1941 y 1943, en el
Gobierno de Carlos Arroyo del Río.
¿Dónde, cómo y qué aprendían
los niños y niñas en las escuelas indígenas?
Llevar a la práctica la decisión de apertura de las escuelas prediales
demandó al equipo ministerial altas dosis de iniciativa, voluntad política,
recursos básicos, creatividad e incluso de improvisación. Abrir las escuelas
signicaba dotar de condiciones básicas para su funcionamiento. Luego de
obtener la aceptación del hacendado, de manera inmediata, se asignaba un
lugar dentro de la hacienda para la escuela:
En algunas haciendas [...] se aprovechaban los corredores, las trojes viejas y des-
ocupadas o cualquier espacio un poco protegido de los vientos y lluvias. Los
26. Luis Napoleón Dillon, “Informe del ministro de Instrucción Pública”, 1913. ABFL.
27. Alfredo Espinosa Tamayo, “El problema de la enseñanza en el Ecuador” (1916),
en Pensamientopedagógicoecuatoriano.Segundaparte, estudio introductorio y selección por
Marcelo Villamarín, Biblioteca Básica del Pensamiento Ecuatoriano, 56 (Quito: Ministerio
de Cultura del Ecuador / Corporación Editora Nacional, 2011), 356.
28. Murgueytio, Tierra,culturaylibertad..., 18.
29. Ossenbach, “La educación y la integración...”, 82.
Procesos 55, enero-junio 2022 93
muebles constituían tablas sobre bases de adobes y muchos niños llevaban tron-
cos de cabuya disecados y, en muchos lugares, los niños se sentaban sobre sus
propios ponchos y sombreros.30
El personal docente, en casos excepcionales, era reclutado de los norma-
listas recién graduados. Durante décadas este personal bien formado no pudo
cubrir las necesidades del sistema educativo en general, menos para el sector
rural. La causa era el número muy pequeño de graduados en los colegios
Normales. Los datos de graduados del Normal Juan Montalvo son decidores:
Cuadro 3. Graduados del Normal Juan Montalvo
Año Graduados Año Graduados Año Graduados
1914 3 1921 12 1930 17
1915 11 1922 12 1931 38
1916 13 1923 11 1933 24
1917 7 1924 10 1934 59
1918 18 1925 23 1935 27
1919 10 1928 11 1936 67
1920 3 1929 11 1937 27
Fuente: Julio Tobar, ApuntesparalahistoriadelaeducaciónlaicaenelEcuador (Quito: Impren-
ta del Ministerio del Tesoro, 1948).
Elaborado por el autor.
El bajo número de docentes calicados se revela en el informe del mi-
nistro de Educación en 1937, donde señalaba que la docencia en el Ecuador
estaba constituida por:
5043 maestros. De este número 16,61 % son normalistas; el 7,75 % son bachilleres
ingresados en el magisterio; el 1,60 % tienen título de primera clase; el 1,77 % tie-
ne de segunda; el 20,55 %, tiene de tercera; el 7,97 % tiene solamente certicado
de aptitud, y el 43,75 %, no tiene título.31
Por tanto, lo común era incorporar como profesora o profesor a personas
con relativo nivel de formación (que al menos haya culminado la escuela),
pertenecientes a la misma hacienda, como parientes de los administrado-
res o mayordomos, escribientes o contables de la hacienda, o personas de
poblados próximos, como profesores jubilados, bachilleres, estudiantes de
30. Murgueytio, Tierra,culturaylibertad..., 18.
31. Guillermo Burbano Rueda, “Informe del ministro de Educación”, 1937. ABFL.
Procesos 55, enero-junio 202294
colegios. Su salario, pagado por los hacendados, iba de 30 a 60 sucres men-
suales, más algunos insumos para la sobrevivencia pactados con el patrón o
administrador del fundo: uno o dos litros de leche diarios, leña, habitación,
ración de cereales y, en algunos casos, una acémila para la movilización. Bue-
na parte de estos docentes, para redondear su bajo salario, se dedicaban a
otras actividades como abarrotes, distribución de licores, dueños de canti-
nas, o actividades agrícolas para su subsistencia o comercialización.
La mayoría de los profesores rurales, al no tener formación general ni
pedagógica, replicaban en sus clases modalidades de enseñanza tradicional
como el memorismo y el disciplinamiento, así como el control a través de
castigo corporal y psicológico. Los visitadores escolares informaron de casos
reiterados de violencia y de estudiantes utilizados para labores domésticas
en la casa de los docentes:
Establecida la Asamblea de los padres, exhorté para que hablaran la verdad acer-
ca de la escuela y de la maestra y su enseñanza. Una madre me dijo que su hija
estaba ya tres años en el mismo grado.
—El mío, dijo otra mujer, está dos años y ya tiene dos roturas de cabeza.
—Otra dijo, que su hija había sido nombrada para cuidar a las gallinas de la se-
ñorita y que no sabía nada en dos años.
—Solamente viene los lunes a disponer el trabajo al ayudante y se pasa solamen-
te en el pueblo, en su negocio de trago.32
El horario de trabajo de la escuela era de tres horas diarias, de 8 a 11 de
la mañana, de lunes a viernes.33 Se reportaron casos de profesores que, al no
vivir en la hacienda, iban los martes y salían los jueves.34 Las escuelas pre-
diales variaban en número de estudiantes: de 20 a 50 con un solo profesor. La
organización escolar por grados no existía. El gobierno se comprometía a do-
tar de materiales didácticos: mapas y textos escolares. Las clases se dictaban
en castellano, y en general los profesores se dedicaban a enseñar nociones
elementales de lectura, escritura, dibujo, cuentas hasta 20 (cálculo básico),
canto del himno nacional, juegos, nociones históricas de los héroes indígenas
Atahualpa, Rumiñahui, Espejo, y amor a la patria.
Se enseñaba castellano con métodos memorísticos y se impartía las mate-
rias en el mismo idioma y con el mismo método. No se utilizaba idioma origi-
nal de los estudiantes: el quichua. Los niños tenían dicultades de aprendizaje.
32. Reinaldo Murgueytio, Cerroarribayríoabajo (Quito: Casa de la Cultura Ecuatoria-
na, 1959), 113.
33. Seguramente este horario estuvo concebido para competir lo menos posible con
las actividades productivas del hogar campesino.
34. Este fue un hecho que no solo se presentó en las escuelas prediales, sino que cruzó
la historia de la escuela rural durante todo el siglo XX e inicios del XXI.
Procesos 55, enero-junio 2022 95
Luego de un año de estudios pronunciaban un castellano quichuizado, apren-
dían poco en lectura y cálculo y, como no aprendían o aprendían poco, algu-
nos padres pedían que los niños repitan el año o los sacaban denitivamente
del sistema educativo. El ambiente dentro de una escuela, regida por métodos
violentos, la tornaba en un espacio intimidante para los niños. Control, miedo
y disciplina experimentaban los estudiantes, que internalizaban la sumisión.
La escuela predial paulatinamente se constituía en un proyecto que poco
aportaba al Estado en la formación de “ciudadanos patriotas”, que en el me-
jor de los casos —según el visitador escolar Murgueytio— medianamente
cantaban el “himno nacional”; tampoco servía a los intereses de los hacen-
dados, a no ser el reforzamiento de la cultura sumisa en los indígenas, y no
signicaba un aporte a los aprendizajes y conocimientos de los niños, hecho
que era percibido por las familias indígenas.
Una de las salidas para superar el problema, en el entendimiento ocial,
fue promover una política para mejorar las capacidades del personal docen-
te, a través de la creación de maestros adecuados para la ruralidad. Con tal
antecedente se impulsó una vieja aspiración, la creación de normales rurales.
Tal objetivo se concretó en 1935 con la creación de varios normales, uno de los
más emblemáticos, el de Uyumbicho. Sin embargo, el tema docente, siendo
importante, era uno más dentro de las grandes necesidades y problemas de la
escuela rural y de la escuela pública en general. No solo que la escuela rural
no era una prioridad, sino que el mismo país sufría enormes retrasos y necesi-
dades, no solo en el campo sino también en las ciudades, y arrastraba, para la
coyuntura, las cuentas de una crisis económica y social que duraba décadas.
múLtipLes Causas de una poLítiCa FaLLida:
apertura y FunCionamiento de Las esCueLas ruraLes
La baja inversión en educación
Los ministros, funcionarios y operadores de la educación en sus infor-
mes y declaraciones públicas siempre resaltaban la carencia de recursos esta-
tales y el limitado presupuesto, como factores que explicaban la precariedad
de la educación. Pero, ¿cuál era la situación nanciera del Estado desde los
años 1900 hasta los 1930? ¿Qué presupuesto se destinaba a educación? ¿Cuál
era su prioridad y qué capacidad de gestión tenía el aparato estatal? Entre
las décadas de 1870 y 1920 el Ecuador experimentó el denominado segundo
boom cacaotero. Hubo un momento de auge, hasta 1914, y luego de crisis
hasta los primeros años de la década de 1920. Desde 1926 la economía vivió
un corto período de recuperación, que se pasmó debido a la incidencia de
Procesos 55, enero-junio 202296
la crisis económica mundial. Retornó el declive, que propició intensas mo-
vilizaciones sociales e inestabilidad política en esta década. Los primeros 18
años de la Revolución Liberal (1895-1913) y sus transformaciones más inten-
sas se vivieron en el marco del auge cacaotero. Sin embargo, en este lapso,
hubo frecuentes quejas de la falta de recursos económicos para sustentar
los cambios, por lo que la buena situación económica del país no incidió en
mejoras del sistema educativo público.
Para la historiadora de las nanzas públicas del Ecuador, Linda Alexan-
der Rodríguez, los importantes ingresos del cacao no pudieron ser canali-
zados por el Estado central debido al sistema caótico y descentralizado de
recaudación y distribución de los recursos, que le dejaba al Ejecutivo con
escasa capacidad de maniobra y gasto, ya que la mayoría del presupuesto es-
taba preasignado o asignado por el Congreso a organismos autónomos, para
la ejecución de proyectos de diversa índole, que las élites y burocracias loca-
les administraban sin mayor control. Del presupuesto que quedaba, un por-
centaje elevado se iba para los ingentes e históricos gastos militares, dejando
muy reducidos rubros para inversión del Ejecutivo, acosado por demandas
crecientes de la sociedad. Sin mayores recursos, pero con una burocracia en
expansión, el gobierno tuvo que nanciar su acción con deuda interna, y si
no la conseguía, simplemente sumaba a su lista de proyectos incumplidos,
entre ellos los educativos.35
A modo de ejemplo sobre los problemas de las nanzas públicas del Es-
tado ecuatoriano, Alexander Rodríguez señala:
el grado de descentralización scal en Ecuador era increíble. En 1900 el Gobierno
nacional recaudó 8 137 161 sucres, pero 4 837 692 eran controlados por las agen-
cias autónomas o estaban destinados por la ley a programas especícos. El presi-
dente no tenía autoridad sobre el 59,5 % de los ingresos ordinarios del gobierno.
Si se restan los 3 148 408 que absorbían los militares, el jefe del Ejecutivo contro-
laba apenas 151 061 sucres.36
Este modelo se mantuvo hasta 1925, año en el que la Revolución juliana
realizó correctivos.
La ineciencia estatal en la distribución de recursos scales en el momento
de auge de la economía se agudizó a partir de la crisis del cacao. Desde 1914,
con la Primera Guerra Mundial iniciaron las restricciones del mercado interna-
cional para el cacao. Pocos años después, la proliferación de plagas devastó la
producción en las plantaciones cacaoteras. Apareció la competencia del cacao
35. Linda Alexander Rodríguez, LasnanzaspúblicasenelEcuador1830-1940 (Quito:
Banco Central del Ecuador, 1992), 116-121.
36. Ibíd., 117.
Procesos 55, enero-junio 2022 97
africano. Estos fenómenos arrastrarían al país, en particular en la región Costa,
a una profunda depresión. El Estado vio mermados sus ingresos, en momen-
tos en que se incrementaron los gastos militares debido al conicto político-
militar interno liderado por el coronel alfarista Carlos Concha, en Esmeraldas.
Los recursos scales para educación pública disminuyeron. Así lo revelan los
informes de los ministros de Hacienda y Educación de aquellos años.
Cuadro 4. Gastos comparados.
Educación y militar, 1895-1928 (en sucres)
Año Educación Militar
1895-96 267 459 2 629 099
1900 524 865 3 148 408
1902 906 796 2 384 723
1905 957 764 2 293 626
1907 1 050 962 4 043 923
1908 1 285 201 3 276 624
1910 1 507 106 5 885 432
1912 1 835 592 3 585 531
1913 2 180 013 3 933 521
1914 1 730 809 7 599 823
1915 1 401 670 6 593 320
1916 1 944 016 5 112 062
1917 1 854 284 4 764 067
1918 2 510 461 5 861 940
1919 2 858 065 4 568 245
1920 3 615 812 5 343 206
1922 3 830 302 5 892 007
1924 3 588 914 6 709 679
1925 3 089 210 8 132 284
1926 3 638 904 9 230 501
1927 4 028 065 10 143 578
Fuente: Alexander Rodríguez, en base a Informes de ministros de Hacienda. Balance Ge-
neral del Ministerio de Hacienda. Boletíndeestadísticascalycomercial. En Alexander Ro-
dríguez, Lasnanzaspúblicas...
Elaborado por el autor.
Procesos 55, enero-junio 202298
En efecto, como se mira en el cuadro 4, desde 1914 se redujo el presu-
puesto educativo. Si en 1913 era de 2 180 013, en 1914 bajó a 1 730 809 sucres,
repercutiendo en el deterioro del sueldo de los maestros, cierre de escuelas,
menos infraestructura y estancamiento de nueva oferta educativa. Según in-
forme del ministro de Instrucción, entre 1914 y 1915 se redujo el número de
escuelas primarias en el país. Pasaron de 1411 en 1914 a 1231 en el 1915. Sin
embargo, el presupuesto militar, tradicionalmente alto, justicado por la gue-
rra interna, se incrementó de manera exponencial. En 1914, la brecha entre los
presupuestos de educación y militar se agigantó. Mientras el presupuesto en
educación bajó, el militar subió a 7 599 823 de sucres. Esas fueron las priorida-
des políticas del gobierno plutocrático liberal en guerra. En los años veinte, y
particularmente en el Gobierno de Isidro Ayora, se llevaron adelante medidas
modernizantes del Estado y se efectuó una mejor recaudación scal, con lo
cual el presupuesto para educación tuvo una sensible mejora.
Cuadro 5. Porcentaje de gasto, educación y militar, 1914-1938
Año Educación Militar
1900 7,1 42,9
1907 6,8 26,2
1910 5,9 22,6
1914 8,4 37,6
1918 14,3 25,4
1926 9,2 22,6
1930 11,2 14,9
1931 14,9 19,2
1934 19,6 18,4
1937 18,9 20,6
1938 13,2 21,4
Fuente: Alexander Rodríguez, Lasnanzaspúblicas...
Elaborado por el autor.
En la siguiente década, de 1931 a 1936, por efectos de la crisis mundial,
mermaron los ingresos nacionales y su consecuencia fue la reducción del
presupuesto estatal para todas las áreas, entre ellas la educación, en general,
y la escuela rural, en especíco; aunque en términos porcentuales de reparto,
el promedio de inversión educativa aumentó, dando cuenta de una vocación
estatal de mayor prioridad hacia los temas sociales, que es un signo de la
época posterior a la Revolución juliana, de incidencia política de las izquier-
Procesos 55, enero-junio 2022 99
das socialista y comunista en las políticas públicas. La mayor importancia
del gasto educativo en el presupuesto se visualiza comparando este indica-
dor con el gasto militar tradicionalmente muy elevado. En los años treinta,
esta brecha se redujo, tal cual se observa en el cuadro 5.
Problemas del modelo
de gestión del sistema educativo
El proyecto liberal tuvo como uno de sus objetivos estratégicos la ar-
mación del Estado nacional, entidad que debía constituirse en el principal
impulsor de la economía, sociedad y cultura del país. Para el cumplimiento
de tal misión debía ser fortalecido a través de la concentración de funciones
y de la centralización de poder. Dos grandes operaciones debían realizarse al
respecto. La disminución del poder de la Iglesia en la administración pública,
a través de la separación del Estado, y la merma de atribuciones a los muni-
cipios, espacios descentralizados, autónomos, controlados desde la Colonia
por las élites locales, terratenientes,37 administradores de fundos, élites pue-
blerinas mestizas, constituidos en verdaderos mundos de contradicciones y
poder.38
Según Enrique Ayala Mora, si bien se despojó a la Iglesia de organismos
y funciones importantes, el poder del caciquismo local que controlaba las
municipalidades fue tocado levemente.39 Esto lo conrma Galo Ramón: “los
liberales tuvieron una política ambigua frente a los municipios. De una par-
te, buscaron intervenirlos, pero de otra emitieron una ley que fortalecía su
autonomía”. La Constitución de 1906, en su artículo 114, reconoció formal-
mente que “las municipalidades, en el ejercicio de sus funciones privativas,
37. Enrique Ayala Mora, HistoriadelaRevoluciónLiberalecuatoriana (Quito: Corpora-
ción Editora Nacional / Taller de Estudios Históricos, 1994), 243.
38. Élites pueblerinas: “I. Son élites pequeñas, que deenden ardorosamente su iden-
tidad blanco-mestiza o mestiza blanqueada, para diferenciarse profundamente de los
indios de hacienda o de los indios que se han agrupado en determinadas parroquias an-
cestrales... II. Están fuertemente interesados en la construcción de su ciudad, ‘sus patrias
chicas’ que constituye su ‘comunidad imaginada’. Expresan esta voluntad a través de sus
municipios, que van convirtiéndose en organismos que obtienen recursos de sus áreas
rurales (de las parroquias) para la construcción de la ciudad. También utilizan la fuerza de
trabajo india, se disputan el uso de la masa monetaria que produce el trabajo subsidiario
y ejercen su poder con los indios libres, antiguos dueños de los pueblos, a quienes les
terminaron arrebatando sus jurisdicciones para ponerlos bajo el mando municipal”. Galo
Ramón, “Estado, región y localidades en el Ecuador, 1808-2000”, en Unabrevehistoriadel
espacioecuatoriano (Quito: Terranueva / Instituto de Estudios Ecuatorianos / Comunidec,
2004), 140-141.
39. Ayala Mora, HistoriadelaRevolución..., 248, 267.
Procesos 55, enero-junio 2022100
serán absolutamente independientes de los otros poderes”.40 Todo esto tuvo
como consecuencia que la operación estatal central a escala del territorio
tuviera dicultades.
En las varias décadas de dominio liberal se dio un proceso de transición,
de un Estado pequeño e ineciente a uno más grande, pero igual de ine-
ciente. Al asumir más funciones, el Estado central requirió modernizar el
aparato. Creó nuevos ministerios, lo que generó más burocracia que absor-
bió mayores recursos. La expansión de la burocracia se justicó por la necesi-
dad de copar la mayor parte del territorio nacional con funcionarios depen-
dientes de los nuevos ministerios, pero en algunos casos todavía siguieron
siendo pagados por los municipios. Pero también ese ensanchamiento se dio
por requerimientos del partido gobernante o por la fracción dominante, de
crear empleo en el Estado para sus correspondientes clientelas políticas.
Pero el presupuesto estatal no aguantó la presión del engorde burocrático.
Muchos empleados percibían sueldos muy bajos, no los recibían a tiempo o no
los recibían nunca, lo cual generó un ambiente de descontento, corrupción y
debilidad operativa del aparato.41 La endeble estructura del Estado se tradujo
en incapacidad e ineciencia. Varios importantes actores del momento gra-
can esta situación en el ámbito del sistema educativo, levantando para ello,
además, una crítica a la descentralización fortalecida por la propia revolución
en la “Ley Orgánica de Instrucción Pública” de 1906, que trasladó poderes de
diseño y ejecución de políticas educativas a una estructura burocrática des-
centralizada integrada por el Consejo Superior, Consejos escolares en provin-
cias y juntas parroquiales, dejando al ministerio “solo lo que compete aprobar
presupuestos formulados por los consejos escolares, controlar y dirigir los
normales, la Escuela de Bellas Artes y el Conservatorio Nacional de Música”.42
El ministro de Instrucción Pública, Luis Napoleón Dillon, en 1913, hace
referencia a este fenómeno en varias partes de su informe: “¿en qué viene a
quedar la ponderada descentralización de la enseñanza pública? En un sis-
tema absurdo que no llena su objeto [...] El resultado es este: anarquía, desor-
ganización, decadencia, retroceso”.43 Sobre el mismo tema, en 1916, Espinosa
Tamayo raticaba el punto de vista de Dillon:
desgraciadamente, entre nosotros, la organización que se ha dado a la instrucción
pública es defectuosa, pues se ha llevado la descentralización a un extremo tan
grande que el poder central ha quedado privado de toda autoridad en frente de las
40. Ramón, “Estado, región y localidades...”, 163.
41. Ibíd., 259.
42. Julio Tobar, ApuntesparalahistoriadelaeducaciónlaicaenelEcuador (Quito: Imprenta
del Ministerio del Tesoro, 1948), 24.
43. Dillon, “Informe del ministro...”, XV.
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inferiores del ramo y se le ha quitado toda iniciativa, no pudiendo ejecutar ni man-
dar a ejecutar por sí misma ninguna mejora o reforma, sin tener que tocar con en-
tidades y corporaciones cuya heterogénea composición las vuelve incapaces para
dictaminar sobre asuntos en los que sus miembros no tienen autoridad ni criterio.44
Esas entidades eran los Consejos Escolares Provinciales, que estaban in-
tegrados por personas que no necesariamente tenían las capacidades técnico-
pedagógicas para llevar adelante los proyectos y tomar decisiones: “su acción
ha sido muy discutida porque, si bien es verdad que en determinadas provin-
cias los ciudadanos que los componen, aunque extraños a las cuestiones de
enseñanza pública, suplen con su ilustración y con su buen criterio esta de-
ciencia, no en todas se hallan ciudadanos bastante patriotas e ilustrados”.45
Este relato no hace sino revelar las dicultades de un Estado en fase de mo-
dernización incipiente, que tuvo que arrastrar procedimientos operativos del
siglo XIX, como el voluntarismo o clientelismo de sus operadores en terri-
torio, hecho que redundó en ineciencia e incapacidad para desarrollar las
políticas públicas.
También los problemas de gestión del sistema se profundizaron debido
al cambio frecuente de los altos funcionarios que, por la inestabilidad políti-
ca, eran sustituidos de manera frecuente.
prioridad deL estado:
Construir La naCión
La limitada preocupación del Estado central por el fomento de la edu-
cación rural, en particular de la de los indígenas, no solo se debió a la ca-
rencia de recursos o a la ineciencia de su modelo de gestión, sino a algo
más profundo: la decisión de las élites nacionales gobernantes de dirigir las
prioridades de las políticas estatales a apuntalar la modernidad, construir la
nación, fortalecer las ciudades y ampliar las clases medias, fenómenos que
en el período no solo se presentaron en el Ecuador sino en toda América
Latina.46 El impulso de la modernidad fue un proyecto permanente de las
élites nacionales durante todo el siglo XIX, unas veces presentada como mo-
44. Espinosa Tamayo, “El problema de la enseñanza...”, 354.
45. Ibíd., 355.
46. “La expansión de los sistemas educativos en la primera mitad del siglo XX se llevó
a cabo sobre todo en las ciudades, convirtiendo a los sectores medios en sus principales
beneciarios”. Gabriela Ossenbach, “La extensión universitaria, las universidades popu-
lares y las misiones pedagógicas en el contexto de la cuestión social en la primera mitad
del siglo XX en América Latina” (inédito).
Procesos 55, enero-junio 2022102
dernidad católica, bajo el liderazgo de García Moreno, o como modernidad
liberal, cuya máxima gura fue Eloy Alfaro.
Los diversos proyectos de modernidad, con sus discrepancias, pero tam-
bién con sus conuencias, adquirieron sus características peculiares, y rit-
mos más veloces, desde 1875, en el proceso de relación del país con el merca-
do mundial, por la exportación cacaotera. En tal dinámica jugaron también
los factores del pasado, la carga histórica colonial y la fuerza del presente del
capitalismo, que conguró el modelo económico y las características cultura-
les del país periférico que se insertaba al centro.47 Se aceleró la urbanización,
emergieron nuevas clases sociales, se transformaron tímidamente hábitos y
formas de vida. El Estado demandó de una nación. Los indígenas no forma-
ron parte de este proyecto.
La república difusa
El gran proyecto político de las élites nacionales desde 1830, año de fun-
dación del Ecuador, fue la consolidación del Estado nacional. Pasaron déca-
das de intensa lucha política e incluso militar, golpes de Estado, constitucio-
nes, en una dinámica de tira y aoja, en la que se fue congurando el proyecto
de Estado. La iniciativa pasó de una cancha a otra, unas veces conservadora,
otra liberal. Unas veces bajo premisas del centralismo o unitarismo, otras del
federalismo o del descentralismo. Esta lucha intensa, para el historiador Juan
Maiguashca, se estabilizó en 1883, cuando las posiciones extremas lograron
un lugar de encuentro, un punto ambiguo, el unitarismo difuso o moderado,
donde debían convivir el centralismo con la descentralización:
El Estado ecuatoriano comienza a armarse cuando encuentra un lugar inter-
medio entre dos posiciones extremas, a saber, la Constitución de 1861 y la Cons-
titución de 1869... esto sucede en 1883 cuando el Estado ecuatoriano se dene
de una vez por todas como un Estado unitario [...] Con el triunfo denitivo del
Estado unitario se institucionalizó una estructura de poder que nalmente tuvo
un alcance nacional.48
El acuerdo, suerte de empate entre centralistas y descentralistas, consoli-
dó al Estado y le dotó, por varias décadas, de rmeza y oxígeno estratégico
47. “La expansión capitalista puede o no puede hacer inoperantes determinadas
culturas, pero su difusión demasiado real plantea en efecto cuestiones sobre la forma en
que los sucesivos grupos de personas arrastradas hacia la órbita capitalista, ordenan y
reordenan sus ideas para responder a las oportunidades y exigencias de sus nuevas con-
diciones”. Eric Wolf, Europaylagentesinhistoria (Ciudad de México: Fondo de Cultura
Económica, 2006), 5.
48. Maiguashca, “El proceso de integración...”.
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a un aparato estatal necesario, aunque ambiguo, para enfrentar los desafíos
de integración al capitalismo y a los cambios internos, sociales y culturales,
de una modernización que todavía estaba en disputa y que debía denir su
carácter, y que lo hizo, a partir de 1895, con la Revolución Liberal. Otro tema
por denir y construir fue el carácter del Estado, la comunidad de destino, la
nación. Este proceso se desarrolló, en medio de disputas y confrontaciones,
entre los tradicionales actores políticos, liberales y conservadores, en el mar-
co del liberalismo triunfante y contradictorio, desde 1895.
Sin embargo, esta contienda política y conceptual venía desde 1830. El
Estado debía construir la nación, y el mejor dispositivo de las élites nacio-
nales en América Latina y en Ecuador fue el concepto de república. Las éli-
tes liberales, según Maiguashca, usaron la república como mito fundador y
como utopía:
Como mito fundador, la República se rerió a la revolución independentista
como hecho anticolonial, es decir, al contrario de lo que sucedió en Francia, don-
de el republicanismo tuvo que ver con una oposición de clase, en la América
Latina y en el caso concreto del Ecuador el republicanismo signicó la oposición
nación contra imperio. Como utopía, la república postuló un imaginario político,
legal y social, basado en los principios de libertad y de igualdad. La función de
este imaginario fue el de inspirar y guiar la construcción de un nuevo orden so-
cial que con el tiempo reemplazaría al orden jerárquico de la Colonia.49
Pero en este “nuevo orden social” no constaba un porcentaje elevado
de la población: los indígenas y los pobres del campo, por ser analfabetos.
Podían constar luego de un proceso de blanqueamiento procurado por la
educación. Para Maiguashca, las dos acepciones de república cruzaron la
historia política del siglo XIX, pero con diversos destinos. El “mito funda-
dor” se desvalorizó, y la “utopía” se mantuvo en el discurso e imaginario
político de cada vez más sectores de la sociedad.
No obstante, para inicios del XX, el mito y la utopía fueron reutilizados
por los estrategas de la Revolución Liberal para construir un nuevo dispo-
sitivo político-cultural para la construcción de la nación y de lucha política:
la patria. De otro lado, las élites conservadoras crearon su propia versión de
“república católica” que tuvo diversos elementos: institucionalización, for-
talecimiento y legitimación del Estado y de sus instituciones a través de su
validación y respaldo por la religión; fundación del orden social sobre la base
de la Iglesia; fortalecimiento de la unidad del país a través de la generalizada
creencia religiosa que se transformaría en argamasa de la identidad colectiva;
catolicismo como impulsor del progreso material. Modernidad católica que
49. Ibíd., 373.
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privilegió la colectividad sobre el individuo, cultivó el concepto de “pueblo
cristiano” que convocaba a las clases subalternas, incluso a los indígenas ladi-
nizados, blanqueados u occidentalizados por la escuela y la evangelización.50
Esta versión de república, que animó el discurso y acción política de conser-
vadores y católicos desde la segunda parte del XIX, fue actualizada a inicios
del siglo XX, con la doctrina social de la Iglesia y el hispanismo, y sirvió de
instrumento para la disputa en la construcción de la nación y en los conteni-
dos del concepto de patria.
La patria como territorio en disputa
La Revolución Liberal utilizó a la educación como uno de sus instrumen-
tos centrales de armación política. A la doctrina católica había que oponer
la doctrina laica y republicana liberal, que tenía como misión construir en
los ecuatorianos la idea de la nación emergente, la patria. Para esto se usó la
asignatura de historia y, particularmente, la denominada “historia patria”.
Se escogió la Independencia como ámbito para reivindicar el patriotismo
y la libertad (“república como mito fundador”). Se estableció el panteón de
héroes y se inventaron tradiciones,51 como la del “héroe niño” Abdón Cal-
derón.52 Se jaron fechas para la celebración de los símbolos patrios como el
escudo, adoptado ocialmente por el Congreso el 31 de octubre de 1900, y la
bandera, el 7 de noviembre del mismo año.
Frente al liberalismo en el poder, el conservadorismo y la Iglesia, reco-
giendo la experiencia histórica protagónica del garcianismo en la lucha por
el Estado nacional, prontamente reclamaron la paternidad de la nación y
reclamaron para sí el concepto de patria. Entonces, liberales y conservadores
convirtieron a la educación y a la historia patria en escenarios de disputa. En
el mismo sentido se disputaron la cívica y otras materias. Se apuntaba a la
formación ciudadana en los conceptos de Estado, nación, raza, idioma, fami-
lia, naturaleza. La Iglesia y el conservadorismo moderno asumieron como
fuentes, que alimentaron su concepto de nación, a la doctrina social de la
Iglesia y al hispanismo, congurando un aparato ideológico antisocialista y
50. Marie-Danielle Demélas e Yves Saint-Geours, JerusalényBabilonia.Religiónypo-
líticaenelEcuador1780-1880 (Quito: Corporación Editora Nacional / Instituto Francés de
Estudios Andinos, 1988); Maiguashca, “El proceso de integración...”; El“espíritunacional”
delEcuadorcatólico:artículosselectosdeEl Nacional,1872-1875, comp. por Ana Buriano Cas-
tro (Ciudad de México: Instituto Mora, 2011).
51. Eric Hobsbawm y Terence Ranger, Lainvencióndelatradición (Barcelona: Crítica,
2012).
52. Esta tradición fue inventada por el periodista liberal Manuel J. Calle y publicada
por primera vez en 1905 en el compendio Leyendasdeltiempoheroico.
Procesos 55, enero-junio 2022 105
anticapitalista, excluyente y racista, de reminiscencia colonial. La doctrina
social de la Iglesia o democracia cristiana fue propuesta por el papa León
XIII en 1892: “consistía en un cuerpo de ideas que pretendían constituirse en
la posición ideológica alternativa al liberalismo capitalista y al socialismo”.53
Mientras que el hispanismo tuvo como elementos centrales de incidencia en
la identidad nacional “la religión católica, el idioma castellano, la sociedad
jerárquica o corporativa y el menosprecio a otras expresiones culturales que
no fueran las hispánicas”.54
De esta manera, la historia fue un campo de disputa entre liberales y
conservadores desde inicios del 1900. Se abrieron dos grandes frentes: la ela-
boración del conocimiento histórico y su difusión en el sistema educativo,
donde el texto escolar fue un territorio de las batallas intensas. En las pri-
meras décadas del siglo XX, los liberales publicaron textos escolares desde
las imprentas gubernamentales, mientras controlaron el