INTRODUCCIÓN
El 16 de abril de 2016 a las 18:58 el Ecuador sufrió un terremoto con una magnitud
de 7,8 grados en la escala de Richter seguido de 2.709 réplicas hasta el 27
de octubre del mismo año. El epicentro del evento estuvo situado entre las parroquias
de Pedernales y Cojimíes, provincia de Manabí, y el movimiento telúrico también se
sintió y afectó a otras zonas y provincias del país, como Guayas, Santa Elena, Los
Ríos, Santo Domingo y El Oro en la Costa, y en provincias de la Sierra como Carchi,
Imbabura y Pichincha. Este suceso está considerado como el más destructivo desde
el terremoto registrado en 1987 que tuvo una magnitud de 6,9 grados en la escala de
Richter, con epicentro en el noroeste de Ecuador, en las provincias de Sucumbíos y
Napo.
El terremoto de 2016, según cifras oficiales de la Secretaría de Gestión de Riesgos
del Ecuador, dejó 663 personas fallecidas, 9 personas desaparecidas, 6.274 personas
heridas y con otras afectaciones directas, 113 personas rescatadas con vida, y 28.775
personas distribuidas en 37 albergues y 214 refugios.
En términos económicos, “Ecuador necesitaría más de 3.300 millones de dólares
para obras de reconstrucción, lo que implica un decrecimiento de 0,7% del PIB del
año anterior”.1 Para la Federación Ecuatoriana de Exportadores, un total de 150 millones
de dólares se dejaron de exportar considerando solo la producción de empresas
exportadoras localizadas en la provincia de Manabí y Esmeraldas, y en términos macroeconómicos
representó el 8% de las exportaciones totales a nivel nacional.
El Banco Interamericano de Desarrollo, con un modelo de regresión realizó un
análisis de dos mil (2000) desastres naturales ocurridos entre 1970 y 2008, utilizando
variables como la población del país, el PIB per cápita, el área del país, el PIB real y
el número de fallecidos para determinar el costo del desastre,2 obteniendo que para
Ecuador el costo del terremoto estaría entre 500 y 600 millones de dólares. La agencia
United States Geological Survey también realizó algunas estimaciones, indicando
que las pérdidas económicas ascenderían al menos a mil millones. Por su parte, las
fuentes oficiales del gobierno, después de realizar una valoración del costo mediante
una metodología internacional de las Naciones Unidas, denominada “Evaluación Posdesastres
de Necesidades”, estima que el costo de la recuperación estaría en el rango
de dos mil y tres mil millones de dólares, el equivalente al 2, 3% del PIB de 2016.
Concretamente en el sector productivo, según estimaciones de la SENPLADES,3
los costos de reconstrucción de este sector ascienden a los mil treinta y dos millones
de dólares, siendo los subsectores afectados: el comercio en un 44%; agricultura, ganadería,
acuacultura y pesca en un 31%; manufactura en un 16%; y servicios turísticos
en un 9%. De esas afectaciones, el 22% corresponde al sector público y el 78%
al sector privado, lo que indica que en el sector productivo son los propios afectados
quienes deben encargarse de la recuperación.
Frente a este escenario de grandes pérdidas económicas, humanas, sociales y ambientales,
y a más de un año del terremoto, se analizó la respuesta del gobierno ecuatoriano
ante los desastres, y si es preciso plantear una política pública de largo plazo,
para que, en la medida de lo posible, las personas recuperen su modo de vida en todos
los aspectos, siendo la actividad productiva una de las más importantes, ya que “para
las personas que perdieron tanto, no solo el trabajo, también a sus seres queridos, el
trabajo les ayuda no solo a recuperar un sustento, también a superar el dolor, la desesperación
y aporta esperanza”.4
El objetivo de este artículo es plantear los lineamientos de una política pública para
la recuperación productiva de un territorio, en este caso Manabí, mediante procesos
asociativos y solidarios, después de un desastre.
Con ese fin, se presenta un marco teórico y legal de respuesta al desastre, que servirá
como sustento para elaborar un diagnóstico con miras a proponer políticas públicas
adecuadas en materia de reactivación económica, que se afiance principalmente en
alianzas estratégicas público-privadas para promover las iniciativas de la economía
solidaria y del cooperativismo en la ardua tarea de recuperación de las zonas afectadas,
concretamente de la provincia de Manabí.
MARCO TEÓRICO
Para poder cumplir con el objetivo de la investigación, que es aportar con lineamientos
para una política pública de recuperación productiva en la provincia de Manabí
que fomente la economía solidaria, es necesario rescatar los conceptos nucleares
del problema de investigación. En un primer momento, se explican los procesos y
procedimientos necesarios para lograr una recuperación integral en el corto, mediano
y largo plazo, y posteriormente se desarrolla y explica cómo la economía solidaria
puede ser una respuesta eficaz para la reactivación económica de la zona.
RESPUESTA AL DESASTRE
Un desastre es una seria interrupción en el funcionamiento de una comunidad que
ocasiona muertes, pérdidas e impactos materiales, económicos y ambientales, que
exceden la capacidad de respuesta de una comunidad.5
La gestión del riesgo de desastres es “el proceso sistemático de utilizar directrices
administrativas, organizaciones, destrezas y capacidades operativas para ejecutar políticas
y fortalecer las capacidades de afrontamiento con el fin de reducir el impacto
adverso de las amenazas naturales y la posibilidad de que ocurra un desastre”.6 Busca
la recuperación integral de la zona a través de los procesos de rehabilitación y de reconstrucción.
La recuperación integral debe estar enmarcada en un modelo de planificación en
el que el ordenamiento territorial y la construcción desde las comunidades locales sea una estrategia7 que se conjuga con la economía solidaria para construir territorios resilientes.
La rehabilitación es una estrategia a corto plazo, que implica volver a poner
en funcionamiento instalaciones vitales, estructuras físicas y estructuras de servicios
esenciales,8 y la reconstrucción consiste en un proceso a mediano y largo plazo, dependiendo
de la infraestructura previa y el nivel de daños ocasionados por el desastre,
así como de las estrategias y políticas preexistentes. El nivel de impacto se determinará
en varios momentos –después de la revisión inicial y en el momento del diseño de
programas nacionales, privados y mixtos; actividades que entran en la reconstrucción
pueden ser la dotación o rehabilitación de alcantarillados– dependiendo del nivel de
daño, infraestructura de utilidad pública, carreteras, legalización de tierras, recuperación
de espacios públicos, planificación territorial, planificación de contingencias,
elaboración de un plan para la reducción del riesgo de desastres, que incluya estrategias
de mitigación, preparación y prevención, desarrollo de capacidades de resiliencia
entre la comunidad, desarrollo de un sistema de alerta temprana, entre otras.9
La recuperación integral, después de un desastre, es vista por muchos como una
lucha en contra de la madre naturaleza para restablecer el orden en la comunidad. Sin
embargo, el proceso de recuperación no es una serie de pasos que debe darse automáticamente
después de ocurrido el desastre; debe ser entendido como un proceso,
una serie de actividades sin un orden estricto que debe darse antes, durante y después
del desastre.10 Es un momento de oportunidad para investigar el modelo de desarrollo
económico empleado en la región, y en el momento del diseño de los programas y
proyectos de reconstrucción y recuperación se deben discutir elementos del desarrollo
sustentable en aras de mejorar la calidad de vida de los damnificados, replantear las
actividades y la productividad para que sean sostenibles y sustentables, protegiendo y
conservando el medioambiente.
A través de una breve sistematización de los procesos y actividades que los países
deberían tener institucionalizados en caso de atravesar por un desastre,11 se elaboró
una lista, con su consecuente explicación por proceso, de las actividades que un país
debe poner en funcionamiento para lograr una recuperación integral, rehabilitación o
reconstrucción de la zona. Estos procesos deben estar contemplados en una política
pública o en un plan de riesgos y desastres, y es alrededor de estos procesos que se
realizó el barrido de información en el ordenamiento jurídico ecuatoriano.
1. Ayuda humana inmediata y emergente.
2. Evacuación en las zonas de riesgo.
3. Provisión de refugios temporales.
4. Búsqueda y rescate.
5. Evaluación de daños.
6. Limpieza, remoción y disposición de escombros.
7. Restauración de servicios básicos y de comunicación.
8. Restablecimiento de las principales redes de transporte.
9. Habilitación de albergues.
10. Provisión de recursos financieros.
11. Análisis del impacto económico.
12. Inspección detallada de las edificaciones e instalaciones de propiedad privada
y pública.
13. Planificación de desarrollo.
14. Evaluación ambiental.
15. Demolición de infraestructura insegura e inestable.
16. Reconstrucción.
17. Mitigación de riesgos.
18. Implementación de un sistema de alerta temprana para zonas propensas a los
desastres.
19. Desarrollo de legislación pertinente.
20. Preparación para el siguiente desastre.
Estas actividades, sin llegar a ser una lista exhaustiva, deben ir atravesadas por varios
procesos como: 1) desarrollo de capacidades, 2) coordinación de actividades, 3) planificación urbana, 4) involucramiento de la comunidad, 5) información, 6) gobernanza,
7) evaluación del daño, y 8) reactivación económica, los cuales son explicados
a continuación.
1. El desarrollo de capacidades es el proceso mediante el cual la población combina
todas sus fortalezas, atributos y recursos para lograr los objetivos formulados,
debe ir acompañada de una capacidad de afrontamiento ante condiciones
adversas o situaciones de emergencia; las capacidades pueden incluir tanto medios
físicos como habilidades y destrezas, y se requiere de una concientización
continua. Las comunidades que están seriamente comprometidas con la disminución
de riesgos antes de un desastre, por lo general, se centran en operaciones
y desarrollo de capacidades de prevención, evacuación, restablecimiento de
energía.
2. Uno de los retos más significativos es coordinar las actividades para que no
se den situaciones como: superposición o duplicación de acciones y uso ineficiente
de recursos; tomar decisiones rápidas que podrían afectar el bienestar
de la comunidad a largo plazo; no tomar en cuenta la materialidad de todos los
actores; perder oportunidades para mejorar la infraestructura, reactivación económica,
protección del medioambiente y mejoramiento de la calidad de vida.
3. La planificación urbana es el eje fundamental para la recuperación, rehabilitación
y reconstrucción de cualquier ciudad o zona después de haber sufrido
un desastre natural. Para Villanueva dentro de la planificación urbana hay que
considerar tres ejes fundamentales:
a) Los sistemas vitales de redes de agua, desagüe, electricidad, comunicaciones,
transporte y seguridad;
b) Instalaciones de centros de salud, albergues, unidades educativas primarias
y secundarias, depósitos de alimentos. Se debe analizar y considerar la seguridad
de las edificaciones; y, en el caso de tener que reconstruir edificios
y viviendas, reflexionar sobre aspectos como la compatibilidad de uso, diseño,
tecnología, materiales, impacto ambiental y legislación pertinente; y,
c) Centros de coordinación y colaboración de actividades y proyectos públicos
y privados.12
En la planificación territorial se deben considerar suficientes espacios comunales,
tierra para construcción de viviendas sociales, planificar el crecimiento demográfico, cuidar las fuentes de agua, redes de alcantarillado y los lugares
adecuados para la gestión de residuos sólidos. La elaboración de la planificación
territorial y la selección de los objetivos de recuperación y reparación
deben ser tratados y discutidos previamente con la comunidad, es decir, debe
haber un desarrollo participativo de todos los proyectos, considerando los factores
sociales, económicos, ecológicos, culturales y jurídicos para garantizar la
calidad, pertinencia viabilidad y sostenibilidad de los proyectos
4. Por lo tanto, el proceso ideal de recuperación de un desastre, según Adie, se
da cuando la comunidad apoya proactivamente al proceso de identificación de
objetivos comunes,13 hay un involucramiento directo en el cual se identifican
los obstáculos, se toman en cuenta los principios de la sustentabilidad y sostenibilidad
en el desarrollo de los proyectos, se adoptan estrategias que buscan una
reparación integral de la zona, existe un consenso en los marcos regulatorios,
normativos y procesales, existe coordinación, liderazgo y personas capacitadas
y comprometidas para llevar a cabo el proceso de gestión posdesastre. En este
sentido, es recomendable que la comunidad participe en las siguientes actividades:
a) Decisiones de recuperación y reconstrucción para lograr que todos los intereses,
necesidades y expectativas estén incluidas en los proyectos de desarrollo
y reactivación y que se valoren más los objetivos y beneficios a
largo plazo por sobre actividades cortoplacistas que beneficien a un grupo
minoritario.
b) Búsqueda de diversas fuentes de financiamiento.
c) Mejorar el desarrollo económico y la resiliencia y eficacia de la comunidad
a través del aprovechamiento de las oportunidades de reconstrucción y recuperación.
d) Considerar las oportunidades de protección, conservación y recuperación
del medioambiente y recursos naturales para optimizar las funciones de la
naturaleza al mismo tiempo que se extienden los beneficios hacia la comunidad.
Muchas tareas, como verificar la información, encuestas y entrevistas, requieren
de la inclusión de la comunidad para determinar los aspectos materiales del caso. Según Mileti14 los stakeholders o actores sociales15 deben colaborar con
la creación de política pública para reducir la posibilidad de conflictos durante
la implementación y desarrollo de los planes.
5. Uno de los retos es lograr compartir información entre los actores públicos, privados
y del sector involucrados para alcanzar mayor eficiencia. Para Marjanovic
y Hallikainen16 uno de los retos en el proceso de recuperación es compartir
el conocimiento desde los diferentes contextos del proceso, los límites de la
organización y los profesionales. Por otra parte, la provisión de presupuestos,
consultoría y el proceso de adquisiciones son más eficientes cuando existe la
suficiente información y está disponible para las diferentes dependencias del
gobierno, ONG y entidades privadas.
6. El gobierno y demás organizaciones tienen el mismo rol al momento de implementar
un proyecto, actividad que requiere cierto nivel de autoridad y responsabilidad.
Se sugiere contratar a personal capacitado a tiempo completo para
prevenir la falta de recursos humanos calificados durante la implementación de
los diferentes proyectos de reconstrucción y recuperación de la zona; se requiere
que exista una clara asignación de responsabilidades y roles para realizar el
proceso de contratación de personal especializado.17
Hay que considerar que cada persona puede verse afectada, positiva o negativamente,
por una decisión gubernamental o de una agencia de ayuda humanitaria
o desarrollo, por lo que es de vital importancia incluir a todos los actores en el
proceso de toma de decisiones; como estrategia, se sugiere construir una base
de actores amplia e inclusiva.
7. En la evaluación del daño hay dos momentos en que se debe recoger la información
necesaria para realizar la evaluación de daños: una visita in situ después
del suceso, donde se utiliza como herramienta la observación, y un segundo momento donde se hacen entrevistas y encuestas a las personas afectadas. Toda
la información recolectada servirá para determinar si es necesario establecer
una estrategia de recuperación o de reconstrucción; al mismo tiempo que servirá
para evaluar rápidamente los objetivos de recuperación.18
8. Finalmente, para lograr la reactivación económica, Carter recomienda:
a) La gestión de desastres debe incorporar, entre sus procesos, la comprensión
de dónde y cómo las agencias deben comprometerse y participar para apoyar
el desarrollo de los mercados existentes y nuevos y analizar los costos y
beneficios de un marco conceptual apropiado de intervención.
b) Reformar el análisis de los mercados antes y después de las crisis a través de
la evaluación de los mercados y el estudio de los sistemas de mercado para
ampliar la base de los agentes del mercado.
c) Construcción de relaciones entre las agencias de ayuda humanitaria y la
asistencia técnica en temas de desarrollo –económico, microfinanciero, productivo–
para visibilizar y fortalecer las sinergias en el ordenamiento de los
mercados.
d) Mejorar la colaboración y el trabajo en conjunto entre las agencias de ayuda
humanitaria y el sector privado.19
IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICA PÚBLICA DESDE LOS ACTORES
Para Joan Subirats, una política pública es “un conjunto de decisiones y acciones
que resultan de interacciones repetidas entre actores públicos y privados, cuyas
conductas se ven influenciadas por los recursos que disponen y por las reglas institucionales
generales (concernientes al funcionamiento global del sistema político) y
específicas (propias al ámbito de intervención en cuestión)”.20
Toda intervención pública está encaminada a cambiar el estado “natural” de las
cosas en la sociedad, por vía de unas determinadas acciones que generan impactos
o efectos. Los efectos o impactos que se pretende generar con cada política pública
suelen estar contenidos en los objetivos de la misma y constituyen la razón de su
existencia.
Todo individuo o grupo social con un cierto grado de vinculación con el problema
colectivo que origina la política pública debe considerarse actor potencial del “espacio”
de dicha política. Ahora bien, la participación directa o indirecta de los actores
en la política pública dependerá, entre otros elementos, del grado de conciencia que
el actor tenga respecto de sus propios intereses, de su capacidad recursiva y de la
construcción de coaliciones para defender sus derechos, así como de su decisión estratégica
de pasar a la acción o mantenerse fuera del espacio de toma de decisiones.21
Se puede distinguir a los actores de las políticas públicas en función de su carácter
público, es decir, los actores político-administrativos –sean nacionales o internacionales–,
o de su carácter no público, es decir, los actores que pertenecen a las esferas que
se puede denominar socio-económica y socio-cultural. Los actores privados pueden
dividirse a su vez en grupos-objetivo (actores cuyo comportamiento se define políticamente
como la causa (in)directa del problema), beneficiarios finales de una política
pública (actores que sufren los efectos negativos del mencionado problema y cuya
situación pretende mejorarse a través de la intervención pública) y grupos terceros,
afectados de manera indirecta por la política pública, ya sea de manera positiva (beneficiarios),
o de manera negativa (afectados), reuniendo por tanto ambas categorías a
todos los actores cuya situación personal se ve modificada por la política pública aun
cuando la misma no los hubiera identificado.22
A partir del marco teórico propuesto, este artículo busca resaltar la necesidad de
intervención directa de los actores en todas las fases de política pública de reconstrucción
productiva de las zonas afectadas por el terremoto de 16 de abril de 2016. Para
ello, se partirá de lo previsto en la Constitución de la República 2008 y en la normativa
secundaria respecto de la participación de los actores en la co-construcción de política
pública, tanto en el caso de sus economías individuales como frente a situación de
excepción como el caso de los efectos del terremoto en sus vidas y las de sus familias.
POLÍTICA PÚBLICA PREVISTA EN LA CONSTITUCIÓN
Y EN LA LEGISLACIÓN ECUATORIANA
Sobre desastres naturales
El artículo 389 de la Constitución Política del Ecuador de 2008 prevé que “el Estado
protegerá a las personas, las colectividades y la naturaleza frente a los efectos
negativos de los desastres de origen natural o antrópico mediante la prevención ante
el riesgo, la mitigación de desastres, la recuperación y mejoramiento de las condiciones
sociales, económicas y ambientales, con el objetivo de minimizar la condición de
vulnerabilidad”.
El mismo artículo señala que el Estado es quien ejerce la rectoría del sistema nacional
descentralizado de gestión de riesgo a través del organismo técnico establecido
en la ley. Por su parte, la Ley de Seguridad Pública y del Estado establece que la
Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos es el órgano rector del sistema nacional
descentralizado de gestión de riesgo.
Al día siguiente del terremoto, el Presidente del Ecuador emitió:
• El Decreto 1001, que declara el estado de excepción en las provincias de Esmeraldas,
Manabí, Santa Elena, Santo Domingo de los Tsáchilas, Los Ríos y
Guayas, por los efectos adversos del desastre natural, dispone la movilización
nacional en esas provincias y ordena que se sitúe los fondos necesarios para
atender la situación de excepción.
• El Decreto 1002, de 18 de abril de 2016, amplia el primero en el sentido de que
la movilización es para todo el territorio nacional, y además dispone las requisiciones
a las que haya lugar para solventar la emergencia producida. El Decreto
1003, de 23 de abril de 2016, declara Duelo Nacional durante ocho días por la
pérdida de vidas humanas.
• El Decreto 1004, de 26 de abril de 2016, crea el Comité para la Reconstrucción
y Reactivación Productiva y del Empleo en las zonas afectadas por el
terremoto. Dicho Comité está integrado por el vicepresidente de la República,
el secretario nacional de Planificación, el ministro coordinador de Desarrollo
Social, el ministro coordinador de Producción, Empleo y Competitividad, el
ministro coordinador de Seguridad Interna y Externa, el prefecto de Manabí, y
dos alcaldes en representación de las zonas afectadas. Se admite la asistencia
de un delegado de las Cámaras de la Producción de Manabí, y otro delegado de
los pequeños comerciantes y empresarios de la provincia de Manabí.
La primera crítica que cabe a la conformación de este comité es la ausencia de
delegados de los afectados, que son actores principales por ser los afectados-beneficiarios
de la política que se aplicará.
La coordinación de la gestión de emergencias, es decir, “la organización y la gestión
de los recursos y las responsabilidades para abordar todos los aspectos de las
emergencias, especialmente la preparación, la respuesta y los pasos iniciales de la
rehabilitación”,23 en Ecuador se coordina a través de los Comité de Operaciones de
Emergencia (en adelante COE) a nivel nacional, provincial y cantonal. Las instituciones
públicas que realizaron acciones en territorio son: Cuerpo de Bomberos de Quito,
Fuerzas Armadas, Ministerio del Interior, Policía Nacional y Secretaría de Gestión de
Riesgos.
Así mismo, por iniciativa del Ejecutivo, la Asamblea Nacional promulgó la Ley
Orgánica de Solidaridad y Corresponsabilidad Ciudadana para la Reconstrucción y
Reactivación de las Zonas Afectadas,24 norma que propuso medidas para obtener financiamiento
para las actividades de recuperación integral, tales como:
• El aporte de un día de sueldo para quienes perciben más de mil (1.000) dólares,
hasta el máximo de 5 días en caso de que el trabajador perciba cinco mil (5.000)
dólares al mes;
• Incremento del IVA en dos puntos porcentuales: del 12 al 14%;
• Contribución del 3% adicional sobre las utilidades de las empresas, y contribución
del 0,9% a las personas naturales con patrimonio mayor a un millón de
dólares.
Se han dictado además normas tributarias, laborales, de crédito, de vivienda, entre
otras, que atienden a la situación de los damnificados y prevén beneficios, exenciones
o ampliación de plazos y flexibilización de condiciones para el cumplimiento de obligaciones
de los habitantes de las provincias de Manabí y Esmeraldas, que han sido
afectados por el terremoto.
El último informe, presentado el 30 de agosto de 2016 por el ministro de Finanzas
del Ecuador y el secretario técnico del Comité de Reconstrucción y Reactivación Productiva
ante la Asamblea Nacional, indica que hasta el momento se han asignado 888
millones, de los cuales 182 millones han sido devengados. Los recursos entregados
para vivienda, reparación y construcción, así como la atención a las familias albergadas en Manabí y Esmeraldas son los más elevados. También se ha destinado un fondo
importante para vialidad y educación.
Se han definido 18 reasentamientos poblacionales para instalar a las familias que
vivían en zonas declaradas de riesgo, lo que ha generado denuncias de que algunos de
esos reasentamientos responden a otros intereses; esto ha pasado en ciudades como
Muisne o Canoa. De responder a la realidad las denuncias, es decir, que en algunos
casos los reasentamientos se debieron a otros intereses y no a salvaguardar la vida de
quienes vivían antes en esos territorios, sería muy grave, pues significaría el aprovechamiento
de una situación límite para obtener beneficios. En todo caso, lo que es
indudable es la falta de comunicación y acuerdo entre el gobierno y los afectados,
quienes, además de sufrir los estragos del terremoto, ahora son obligados, en algunos
casos por la fuerza, a dejar sus tierras y a vivir en otros lugares.
También hay denuncias de utilización de los fondos para la reconstrucción con
otros fines. Por estos motivos, se ha solicitado al Gobierno que se cree una Comisión
de Vigilancia del manejo del presupuesto para reconstrucción, algo que no ha tenido
eco en el Ejecutivo.
SOBRE LA ECONOMÍA SOLIDARIA
A más de un año del terremoto es preciso evaluar la política pública de recuperación
económica y productiva en las provincias más afectadas. Para ello, es importante
tener a la vista la estructura económica prevista en la Constitución.
La Constitución Política ecuatoriana prevé un cambio de paradigma respecto del
modelo económico. Así, el artículo 283 determina que la economía ecuatoriana es
social y solidaria, y señala algunos principios que ayudan a definirla:
El sistema económico es social y solidario; reconoce al ser humano como sujeto y fin; propende
a una relación dinámica y equilibrada entre sociedad, Estado y mercado, en armonía
con la naturaleza; y tiene por objetivo garantizar la producción y reproducción de las condiciones
materiales e inmateriales que posibiliten el buen vivir.25
Grijalva y Trujillo sostienen que, en la economía social y solidaria que proclama
la Constitución de 2008, el mercado pierde centralidad en el sistema económico, para
convertirse en un mecanismo más, junto con otras formas de intercambio justo y de
organización económica, no siendo el ánimo de lucro el móvil del sistema económico sino la armonía en las relaciones de los seres humanos entre sí, con la naturaleza y las
futuras generaciones. 26
De acuerdo con estos autores, el sistema económico que se plantea en la vigente
Constitución no es el de una economía planificada o estatista, ya que reconoce otras
formas de organización económica, aunque regula fuertemente al mercado.27 En este
punto, Angélica Porras28 sostiene que se deben considerar las implicaciones que tiene
la noción prevista en nuestra Constitución sobre el sumak kawsay, que tiene importantes
vinculaciones con el concepto de trabajo. Su tesis indica:
1. El sumak kawsay informa y justifica toda la Constitución, y por tanto no puede
ser reducida a los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, o al Régimen
del Buen Vivir contenidos en la Constitución, como se ha venido haciendo.
2. El sumak kawsay, en cuanto a lo social y político, busca la superación de la
colonialidad y la construcción de una sociedad más relacional, responsable y
respetuosa de las diferencias.
3. El sumak kawsay, en cuanto a lo económico, supone tres transformaciones trascendentales:
a) Un cuestionamiento al modelo de desarrollo y su matriz productiva.
b) Una nueva relación trabajo-capital.
c) Una nueva relación naturaleza-ser humano.29
Es preciso aclarar, aunque sea de forma sucinta, en qué consiste el sumak kawsay:
El Buen Vivir andino (sumak kawsay) se establece como un consolidado comunitario en
cuyo tejido, y para mantenerlo con-viven seres diferentes en una calidad de mingados, es
decir, de seres (no solo humanos) que laboran desde y para el mantenimiento y reproducción
de esa condición y calidad de vida. Humanos, plantas, animales y tierras son comunidad
que se revitaliza incesantemente, complementándose, correspondiéndose, reciprocándose,
es decir, relacionándose, dando lugar no solo al acuerdo, son al desacuerdo y a lo
contrario, sin lo cual no podría tener un sentimiento de ciclicidad dinámica, pues lo andino es lo uno y lo otro, lo de arriba y lo de abajo, lo de un lado y lo de otro, representando al
conjunto espacial asumido como Madre.30
La Carta Fundamental recupera este concepto desde un ejercicio de diálogo plural,
en el que se recogen importantes demandas del movimiento indígena, los pueblos
afroecuatorianos, así como otros movimientos sociales, tales como los feministas,
ambientalistas, juveniles, entre otros. Entre las principales propuestas innovadoras
del concepto, está la ruptura con el paradigma desarrollista y con los procesos de
acumulación material y explotación de la naturaleza, así como con la reducción del
Estado impulsada por el neoliberalismo, y con la desigualdad social productiva y
distributiva.31
Para alcanzar el objetivo final del sumak kawsay, la Constitución impulsa una relación
diferente entre Estado, mercado, sociedad y naturaleza, reconociendo el sistema
económico como social y solidario, un sistema que subordina al mercado a la vida
humana y natural.
En ese sentido, también han ido evolucionando los Planes Nacionales del Buen Vivir
(PNBV), que en su primera versión de 2007-2009, hablaba de la iniciativa privada
como motor de la economía. El Plan Nacional de Desarrollo para el período 2009-
201332 evoluciona respecto del primero, en el sentido de tener como una de sus principales
estrategias la democratización de los medios de producción, (re)distribución de
la riqueza y diversificación de las formas de propiedad y organización. Estableciendo
además que, “el escenario socioeconómico debe proyectarse como la combinación
adecuada de formas organizativas que impulsen la economía social y solidaria y el
reconocimiento de la diversidad en el sistema económico (formas de producción y
comercialización, formas de propiedad) para asegurar su presencia activa en la representación
y participación social en el escenario público de los próximos años”,33 con
especial énfasis en el sector agropecuario.
En el PNBV 2009-2013 se reconoce que el Estado debe auspiciar las formas alternativas
de organización social y económica, la consolidación de asociaciones y
cooperativas, apoyar el trabajo para el autoconsumo, el intercambio democrático y
el acceso adecuado de la ciudadanía en general a los bienes y servicios producidos.34
Contempla como décimo primer objetivo, la necesidad de establecer un sistema económico,
social, solidario y sostenible, debiendo las acciones del Estado dirigirse a
consolidar ese sistema, en el cual la planificación nacional y las intervenciones estatales
permitan la transformación progresiva de la matriz productiva, a través de las
etapas planteadas en la Estrategia para el Buen Vivir.35
Con el afán de tener continuidad, el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2017 establece,
como octavo objetivo, la consolidación del sistema económico social y solidario,
de forma sostenible;36 para ello plantea una serie de políticas y lineamientos
estratégicos.37
Por su parte, la Ley Orgánica de la Economía Popular y Solidaria y del Sistema
Financiero Popular y Solidario38 contiene objetivos y principios que, junto con lo anterior,
constituyen el marco ideológico que el Gobierno ha previsto como sustento de
su política pública en materia de Economía Solidaria. La Ley, en su artículo 4 enuncia
una serie de principios que deben guiar la actuación de las personas y organizaciones
de la economía popular y solidaria, siendo estos:
a) La búsqueda del buen vivir y del bien común;
b) La prelación del trabajo sobre el capital y de los intereses colectivos sobre los
individuales;
c) El comercio justo y consumo ético y responsable:
d) La equidad de género;
e) El respeto a la identidad cultural;
f) La autogestión;
g) La responsabilidad social y ambiental, la solidaridad y rendición de cuentas; y
h) La distribución equitativa y solidaria de excedentes.
A partir del marco normativo previsto, parece que la economía solidaria responde
de mejor manera a los desafíos que la recuperación económica de las zonas afectadas
por el terremoto presentan, y es que por vía de procesos asociativos y solidarios es
mucho más sencillo no solo superar las pérdidas económicas que el terremoto provocó,
sino incluso mejorar los niveles de vida y productividad anteriores al terremoto.
LINEAMIENTOS PARA UNA PROPUESTA DE POLÍTICA
PÚBLICA DE REACTIVACIÓN ECONÓMICA DE MANABÍ
LINEAMIENTOS PARA UNA PROPUESTA DE POLÍTICA
PÚBLICA DE REACTIVACIÓN ECONÓMICA DE MANABÍ
En contexto, la provincia de Manabí, de acuerdo con el último censo del año 2010,
tiene 1’345.779 habitantes, lo que representa el 9,4% de los habitantes del Ecuador. El
63% de las personas vive en zonas urbanas, y el 37% en zonas rurales. La Población
Económicamente Activa (PEA) de Manabí asciende al 28%, y según los datos del
censo 2010 representa el 8% de la fuerza laboral del país. Su aporte económico a nivel
nacional representa cerca del 5%.39
La distribución de la PEA por actividad económica en la provincia es la siguiente:
el 37,4% de la PEA de la provincia de Manabí se dedica a la agricultura, silvicultura,
caza y pesca, siendo esta la actividad de mayor importancia para la provincia. La
actividad que le sigue es el comercio que representa el 18,8% de la PEA. También
tienen gran importancia las actividades de servicios (14,4%) y manufactura (9,2%).
Las actividades no bien especificadas alcanzan los 9%, seguidas por la rama de la
construcción que representa el 5,8% y transporte 5,5% de la PEA. Mientras que los
establecimientos financieros representan apenas el 0,2%.40
Estas actividades se han desarrollado mediante iniciativas personales, familiares o
de empresas, lo que ha generado, en el caso de pequeños emprendimientos, poca productividad;
y, en los emprendimientos grandes, una acumulación que no ha facilitado el mejoramiento de las condiciones socioeconómicas de la mayoría de la población,
sino de grupos pequeños. A eso hay que sumar la acumulación de la propiedad de la
tierra, que en buena parte del territorio de la provincia son latifundios que están en
pocas manos.
Al revisar los datos de la economía solidaria, tenemos que en el país, hasta el 29 de
junio de 2015, existían 6.816 organizaciones de la economía solidaria, de las cuales,
5.852 pertenecen al sector real o no financiero, el resto son organizaciones del sector
financiero. Del número de organizaciones del sector real,41 535 se encontraban en la
provincia de Manabí, representando un poco menos del 10% del total nacional. Esas
535 organizaciones de la economía solidaria del sector real en Manabí eran principalmente
asociaciones de producción (272), y las restantes se distribuían entre asociaciones
de consumo, servicios y cooperativas de producción, servicios y vivienda.42
Desde el día después del terremoto hasta la primera semana de febrero de 2017, se
crearon en Manabí 281 organizaciones de la economía social del sector real, que es
una cifra bastante elevada si se miran las registradas antes de esa fecha. De las 281,
275 son asociaciones, y, de ese número, 205 son asociaciones de producción.43
De la información proporcionada se puede ver un rápido crecimiento de las organizaciones
de la economía solidaria en Manabí después del terremoto, sobre todo de las
asociaciones, para las que si bien se exigen los mismos requisitos44 de número de socios
(10), y un monto de aporte inicial al fondo social (un salario básico unificado que
el año 2017 estaba en 375 dólares) que para las cooperativas, no se requiere contar con
otros requisitos, tales como informes favorables de autoridad competente; además, el
control es mayor en el caso de las cooperativas.
Este escenario debe ser considerado como apropiado para implementar una política
pública que fomente y fortalezca al sector de la economía solidaria, para que las
organizaciones que se han creado tengan una verdadera posibilidad de subsistencia,
de éxito, y puedan convertirse en referentes para el resto del país.
LINEAMIENTOS PARA UNA POLÍTICA PÚBLICA PARA EL DESARROLLO
PRODUCTIVO DE MANABÍ A TRAVÉS DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA
Para lograr un real involucramiento en el proceso de recuperación, una política
pública sobre desarrollo productivo posdesastre debe integrar satisfactoriamente a todos
los organismos, instituciones, gremios y comunidades afectadas en las fases de
planificación, gestión y evaluación de la política pública.
Para que la construcción de las políticas públicas necesarias para alcanzar los objetivos
propuestos sea realizada corresponsablemente, se busca que todos los procesos
de rehabilitación y recuperación de la productividad cuenten con la participación activa
de los grupos de interés.
El Comité de Reconstrucción y Reactivación Productiva debería ser el organismo
que coordine el proceso de rehabilitación y recuperación productiva, para evitar la
superposición y duplicación de esfuerzos, así como para asegurar el uso ineficiente
de recursos.
La fase de planificación de la política pública debió haber iniciado por la identificación
de las actividades productivas históricas: turismo, pesca, comercio, acuicultura,
agricultura, y de las nuevas que puedan implementarse, para la ejecución de
talleres de capacitación por parte de las universidades y sector productivo de la región.
Esta capacitación permite que los recursos a ser invertidos sean utilizados de manera
eficiente y rápida.
Este mapeo de las actividades productivas y el acceso a talleres y capacitaciones
también deberían ser consideradas una tarea del gobierno, y, por lo tanto, la respectiva
política pública debería implementarse conjuntamente con la ayuda técnica del sector
privado, organismos de la sociedad civil y representantes de los propios interesados.
Así, es necesario crear programas a través de alianzas público-privadas para desarrollar
y fortalecer capacidades en temas de emprendimientos solidarios, economía
popular y solidaria, comercio justo, turismo sustentable, mecanismos de acceso al
crédito, tejido social y organización, diseño de proyectos, capital social y resiliencia.
La realidad nos muestra que se ha creado un número significativo de asociaciones
productivas en Manabí después del terremoto; algunas en actividades tradicionales de
la zona, como agricultura, acuacultura y pesca, y un buen número para la realización
de actividades textiles, que son nuevas, por lo menos para ser realizadas en asociación.
Debido a que este tipo de organizaciones tienden a ser más débiles que las cooperativas,
es necesario que se fomente la organización de segundo y tercer piso de esas
asociaciones, es decir, federaciones y confederaciones, para tener mejores expectativas
de sobrevivencia y de éxito en las actividades productivas que van a realizar. Otro
elemento importante es la promoción de los principios cooperativos como requisito pre y posorganizativo del sector solidario, y concretamente del que existe en Manabí.
Es preciso trabajar en el empoderamiento de los actores de la economía solidaria, para
que dejen de mirarse como víctimas o meros beneficiarios de ayudas por parte del Estado,
y se conviertan en verdaderos gestores del cambio, primero de sus propias realidades,
y también de superación de un sistema excluyente a uno solidario e inclusivo.
Haciendo un análisis de la respuesta al desastre (acápite “Respuesta al desastre”
del presente artículo), es evidente que para lograr una reactivación productiva, teniendo
como eje de acción la economía solidaria, se deben identificar las demandas sociales
y políticas de la población y enfocarse en la provisión de recursos financieros, en
el desarrollo de capacidades, en el fortalecimiento del tejido social y asociativo, y en
el involucramiento de la comunidad con una adecuada gobernanza e institucionalidad.
Se deben desarrollar y promover estrategias de financiamiento que tengan como
beneficiarias tanto a las organizaciones sociales de base como a las de segundo y
tercer piso, las cuales podrían beneficiarse de los créditos, con ciertas condiciones de
asociatividad entre organizaciones del mismo tipo.
Es necesario contar con una política pública de edificaciones, tanto para vivienda
como para el desarrollo de actividades productivas y de mercado, que cumpla con los
criterios de sustentabilidad tanto para materiales como para seguridad, promoviendo
el uso de materiales de la zona para la construcción de las nuevas edificaciones y
viviendas, considerando la compatibilidad de uso de suelo e impacto ambiental. Esta
política pública puede responder también a la creación de empleo y al desarrollo de
cultivos apropiados para ser utilizados como material de vivienda.
La provincia de Manabí cuenta con áreas naturales dentro del Sistema Nacional de
Áreas Protegidas, una política pública adecuada podría promover el turismo sustentable
y comunitario, lo cual también ayudaría a reactivar la economía de la zona, al
mismo tiempo que se protege y conserva el medioambiente y las tradiciones culturales
ancestrales de la zona de la antigua cultura Jama-Coaque. Las políticas de promoción
turística deben construirse conjuntamente con la planificación territorial y de reconstrucción
de hoteles y gastronomía.
Es preciso legalizar las tierras en la provincia de Manabí, lo que permitirá ejecutar
las políticas públicas encaminadas al desarrollo productivo de la zona. El proceso de
legalización pasa en algunos casos por el reconocimiento jurídico de la propiedad,
en otros por la ejecución de reasentamientos, y, en general, por proveer de espacios
físicos adecuados donde las personas puedan desarrollar los proyectos de vida y productivos
en condiciones de dignidad. Para ello, es preciso trabajar en una planificación
territorial en la que se prevea también el crecimiento demográfico, se cuiden las
fuentes de agua, las redes de alcantarillado, el alumbrado público, transporte, gestión
de residuos y zonas de uso público como mercados, parques, malecón, entre otros.
Finalmente, es importante conformar una comisión de veeduría y control del manejo
y gestión de los recursos para cumplir los principios de transparencia y rendición
de cuentas.
