INTRODUCCIÓN
Un terremoto de 7,8 grados en la escala de Richter se registró en la región Costa
del Ecuador el 16 de abril de 2016 (en adelante 16A), generando graves consecuencias
humanitarias, entre las cuales se cuantifican: 663 personas fallecidas, 6.274
personas heridas, 113 personas rescatadas con vida, y cerca de treinta mil personas
albergadas.1
Con el objetivo de gestionar los riesgos y consecuencias humanitarias de los desastres,
el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030
incluye como una de sus prioridades fortalecer la gobernanza del riesgo de desastres
para gestionar el riesgo, para lo cual “es necesario contar con claros objetivos, planes,
competencia, directrices y coordinación en los sectores y entre ellos”.2 En la respuesta
al terremoto del 16A se evidenció una débil gobernanza de la gestión de riesgos; por
ejemplo, a las setenta y dos horas de ocurrido el terremoto, el Presidente de la República
designó a varios “ministros para que asuman el control de la respuesta en cada
uno de los cantones afectados”.3
Se debe tener presente que la gestión de riesgo de desastres, según la Estrategia Internacional
para la Reducción de Riesgo de Desastres de las Naciones Unidas (UNISDR),
es “el proceso sistemático de utilizar directrices administrativas, organizaciones, destrezas y capacidades operativas para ejecutar políticas y fortalecer las capacidades
de afrontamiento, con el fin de reducir el impacto adverso de las amenazas naturales y
la posibilidad de que ocurra un desastre”.4 Bajo ese concepto, este artículo tiene como
objetivo analizar el marco jurídico ecuatoriano relativo a la gestión de riesgos antes y
después del 16A.
En primer lugar, se describe el marco jurídico constitucional, legal y reglamentario
que existía previo al terremoto, y, en segundo lugar, se analiza el marco jurídico generado
a partir de decretos expedidos como respuesta al terremoto ocurrido en 2016.
A partir de este análisis se concluye que las acciones de respuesta ante el 16A no
se adecuaron plenamente al marco jurídico existente; al contrario, se presentó una
sobreposición de funciones e instituciones. En consecuencia, el sistema de gestión
de riesgos ecuatoriano no utilizó todas las normas jurídicas para reducir el impacto
adverso del terremoto.
Por lo tanto, teniendo presente la obligación constitucional de proteger a las personas,
las colectividades y la naturaleza de los efectos negativos de los desastres, el
Ecuador requiere una ley de gestión de riesgos que adecue la dispersión de normas
e instituciones, llene las lagunas jurídicas, y resuelva la inconstitucionalidad por no
adecuación legislativa.
MARCO JURÍDICO QUE REGULA(BA) LA GESTIÓN
DE RIESGO DE DESASTRES (ANTES DEL 16 A)
La Constitución del Ecuador establece normas jurídicas relacionadas con la gestión
de riesgo de desastres. En primer lugar, señala que las personas víctimas de desastres,
naturales o antrópicos, son parte de los grupos de atención prioritaria.5 Adicionalmente,
reconoce la obligación del Estado de proteger “a las personas, las colectividades
y la naturaleza frente a los efectos negativos de los desastres de origen natural o
antrópico”.6 La protección de las personas se debe realizar por medio de “la prevención
ante el riesgo, la mitigación de desastres, la recuperación y mejoramiento de
las condiciones sociales, económicas y ambientales, con el objetivo de minimizar la condición de vulnerabilidad”.7 A continuación se detalla el marco jurídico relativo a la
institucionalidad de la gestión de riesgos a nivel constitucional, legal y reglamentario.
La Constitución ecuatoriana señala que la gestión de riesgos de desastres será una
competencia que actuará bajo el principio de descentralización subsidiaria, es decir
que los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) Municipales son responsables
directos dentro de su ámbito geográfico, pero cuando sus capacidades sean insuficientes,
las instancias de mayor ámbito territorial y capacidad (GAD Provincial o
Gobierno Nacional) brindarán el apoyo necesario, sin relevar de su responsabilidad a
las instancias menores.8 Dentro de este sistema, el Estado central “ejercerá la rectoría
a través del organismo técnico establecido en la ley”.9
Este organismo técnico es responsable de articular las instituciones para que coordinen
acciones a fin de:
a) Prevenir y mitigar los riesgos, así como enfrentarlos, recuperar y mejorar las
condiciones anteriores a la ocurrencia de una emergencia o desastre”;10
b) Realizar y coordinar las acciones necesarias para reducir vulnerabilidades y
prevenir, mitigar, atender y recuperar eventuales efectos negativos derivados de
desastres o emergencias en el territorio nacional.11
Es decir, es responsable, entre otros, de ejecutar y coordinar las acciones en las fases
de respuesta, recuperación y rehabilitación ante desastres y emergencias, además
de garantizar el financiamiento para el funcionamiento del Sistema, y coordinar la
cooperación internacional en materia de gestión de riesgo.12
En el momento de la ocurrencia del terremoto del 16 de abril, la gestión de riesgo
de desastres estaba regulada principalmente por dos cuerpos normativos con rango
de ley: a) la Ley de Seguridad Pública y del Estado (en adelante Ley de Seguridad
Pública); y b) el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización
(COOTAD).13 La primera incluye a la gestión de riesgos como parte del
Sistema de Seguridad Pública y del Estado; sin embargo, no se regula el Sistema Nacional
Descentralizado de Gestión de Riesgos. Además, la referida ley señala que la Secretaría de Gestión de Riesgos (SGR) ejercerá la rectoría de la gestión de riesgos.14
Sin embargo, la propia ley restringe las competencias constitucionales del organismo
técnico; enfocándose solamente en la prevención, la reducción y la mitigación de riesgos
y vulnerabilidades. Es decir, la Ley de Seguridad Pública no otorga a la SGR las
competencias en relación a la respuesta, la recuperación y rehabilitación. De hecho,
en el capítulo II “De los casos de estado de excepción”, la Ley de Seguridad Pública
señala que, en caso de desastre natural:
la planificación, organización, ejecución y coordinación de las tareas de prevención, rescate,
remediación, asistencia y auxilio estarán a cargo del organismo responsable de la
defensa civil, bajo la supervisión y control del Ministerio Coordinador de Seguridad o
quien haga sus veces [...] El organismo responsable de la defensa civil actuará en coordinación
con los gobiernos autónomos descentralizados y la sociedad civil, también contará
con el apoyo de las Fuerzas Armadas y otros organismos necesarios para la prevención y
protección de la seguridad, ejecutará las medidas de prevención y mitigación necesarias
para afrontarlos y minimizar su impacto en la población.15
De la lectura de la Constitución y la Ley de Seguridad Pública, cabe preguntarse:
primero, ¿es la Ley de Seguridad Pública la ley que establece el organismo técnico de
gestión de riesgo? Si la respuesta es afirmativa, la segunda pregunta sería: ¿cuál es el
organismo técnico que ejerce la rectoría? De conformidad con el artículo 11 podría
ser la SGR; sin embargo, según el artículo 34, podría ser el organismo responsable
de la defensa civil o el Ministerio Coordinador de Seguridad (MCS) o quien haga sus
veces.16
Cabe mencionar que, mediante decreto ejecutivo y no por ley, se creó la SGR y
esta institución asumió las funciones de la defensa civil,17 por lo que las responsabilidades en gestión de riesgos estarían divididas entre estas dos instituciones: SGR
y MCS. Una tercera interrogante, ¿exclusivamente, cuando se declare un estado de
excepción, el organismo responsable de la defensa civil es el competente en la respuesta
a desastres, bajo supervisión y control del MCS? En consecuencia, ¿quién es
el competente cuando no se ha declarado un estado de excepción? Como se señaló
anteriormente, por el principio de descentralización subsidiaria, las instituciones locales
serían las responsables dentro de su ámbito geográfico; y, para que intervenga
el organismo de la defensa civil se requeriría de un estado de excepción. Finalmente,
la Ley de Seguridad Pública tiene un enfoque exclusivamente antrópico de la gestión
de riesgos, cuando la Constitución menciona que se debe proteger tanto a las personas
como a las colectividades y la naturaleza.
El problema sobre la falta de claridad en la institucionalidad se repite en el COOTAD,
que señala que la competencia en materia de gestión de riesgos se “gestionará de
manera concurrente y de forma articulada por todos los niveles de gobierno de acuerdo
con las políticas y los planes emitidos por el organismo nacional responsable”.18
Nuevamente, cabe la pregunta ¿cuál es el organismo nacional responsable, la SGR o
el MCS?
Como corolario de la poca claridad sobre lo institucional en la legislación secundaria,
y pese a que la Constitución señala que la gestión de riesgos se debe regular por
medio de una ley, el Reglamento a la Ley de Seguridad Pública señala expresamente
que “la [SGR] es el órgano rector y ejecutor del Sistema Nacional Descentralizado de
Gestión de Riesgos”.19 Sin embargo, la formulación de políticas, estrategias, planes
y normas del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos, se realizará
“bajo la supervisión del [MCS], para la aprobación del Presidente de la República”.20
Este reglamento también establece las competencias para la SGR. En términos generales,
el reglamento repite las competencias constitucionales asignadas para el ente
rector de la gestión de riesgos; sin embargo, añadió las siguientes competencias:
1. Diseñar programas de educación, capacitación y difusión orientados al fortalecimiento
de las capacidades de las instituciones y los ciudadanos en la gestión de riesgos;
2. Coordinar la cooperación entre la ayuda humanitaria y la información para hacer frente
a situaciones emergentes y / o desastres causados por fenómenos naturales, socio-naturales
o antropogénicos a nivel nacional e internacional.21
Asimismo, se modificó la responsabilidad relacionada con la financiación, ya que
la Constitución dice que “garantizar una financiación suficiente y oportuna”,22 mientras
que el reglamento establece “gestionar los fondos necesarios”.23 El reglamento
institucionaliza y organiza el Sistema Descentralizado de Gestión de Riesgos,24 que
“incluye el conjunto de actividades de prevención, mitigación, preparación, alerta,
respuesta, rehabilitación y reconstrucción de los efectos de los desastres”.25
Además, el referido reglamento establece el Comité Consultivo Nacional de Gestión
de Riesgos, el cual es presidido por la SGR e integrado por todos los ministerios
coordinadores.26 Paralelamente, el Reglamento señala que los Comités de Operaciones
de Emergencia (COE) “son instancias interinstitucionales responsables en su territorio
de coordinar las acciones tendientes a la reducción de riesgos, y a la respuesta
y recuperación en situaciones de emergencia y desastre”.27 Bajo el principio constitucional
de descentralización subsidiaria, los COE son responsabilidad directa de las
instituciones dentro de su ámbito geográfico; es decir, existirán COE nacional, provinciales
y cantonales.28 El Reglamento señala que la SGR normará la conformación
y funcionamiento de los COE.29 Bajo ese mandato, en el año 2014, la SGR adoptó el
Manual de Gestión de Riesgos para Emergencias y Desastres. Este manual organizó
las instituciones para todos los componentes de gestión de riesgos, incluyendo la respuesta
a desastres o emergencias.30
Pese a que la Constitución del Ecuador dispone que mediante ley se debe establecer
un órgano técnico rector de la gestión de riesgos, desde el año 2008 no se ha
adoptado la Ley de Gestión del Riesgo de Desastres.31 En la actualidad, ciertas normas relacionadas con la gestión de riesgo de desastres están dispersas en diferentes leyes
y reglamentos.
Bajo este confuso marco jurídico ocurrió un terremoto en la costa ecuatoriana el
16 de abril de 2016.
RESPUESTA JURÍDICA E INSTITUCIONAL
ANTE EL TERREMOTO DEL 16A
La poca claridad existente en relación a la organización de la gestión de riesgo se
agudizó luego del terremoto del 16A. Hasta junio de 2017 se han adoptado diez decretos
de estado de excepción relacionados con el terremoto. Además, mediante decreto
se creó también un comité de reconstrucción y reactivación de las zonas afectadas por
el terremoto.
Estados de excepción por el 16A
La Constitución menciona los desastres “naturales” como una causal para la declaratoria
de estado de excepción,32 el cual es “un mecanismo o arreglo normativoconstitucional
[...] para garantizar los derechos de los ciudadanos dentro del territorio
nacional en caso de eventos imprevisibles, derechos que no pueden ser protegidos con
los mecanismos jurídico-institucionales regulares”.33
Por lo tanto, un decreto de estado de excepción “será dictado en caso de estricta
necesidad, es decir, si el orden institucional no es capaz de responder a las amenazas
de seguridad de las personas y del Estado”.34 En este sentido, la Corte Constitucional,
como el “máximo órgano de control, interpretación constitucional y de administración
de justicia en esta materia”,35 analizó la constitucionalidad de los Decretos Ejecutivos:
a) 1001 del 17 de abril de 2016 por el cual se declaró el estado de excepción a causa
de los eventos telúricos presentados el 16 de abril de 2016; y, b) 1002 del 18 de abril
de 2016 mediante cual se amplió la extensión en el tiempo del primer decreto. Posteriormente
se han dictado de manera periódica renovaciones del estado de excepción, en los que se pueden observar como operaron ciertos aspectos institucionales y como
se suspendieron ciertos derechos.36
En su parte considerativa, todos los decretos se fundamentan en el artículo 389
de la Constitución, el cual señala que el Estado ejercerá la rectoría de la gestión de
riesgos mediante un organismo técnico establecido en la ley.37 De hecho, en los considerandos
también se dice que la SGR es el organismo rector del referido sistema.38
Sin embargo, los propios decretos no tienen concordancia con la institucionalidad
mencionada. Por citar un caso en concreto, el MCS solicitó en la mayoría de ocasiones
la renovación del estado de excepción.39 Por su parte, la SGR solicitó la declaratoria
de estado de excepción solamente en dos ocasiones.40 Estos hechos muestran la falta
de institucionalidad en la respuesta al terremoto.
Las medidas adoptadas durante la excepción constituye otro punto donde se visibiliza
esta falta de institucionalidad. Mediante los dos primeros decretos de estado de
excepción se establecieron tres medidas no ordinarias:
a) Disponer la movilización en todo el territorio nacional de tal manera que todas las
entidades de la administración pública central e institucional, en especial las Fuerzas
Armadas y la Policía Nacional, y los gobiernos autónomos descentralizados de las provincias
afectadas, coordinen esfuerzos con el fin de ejecutar las acciones necesarias
e indispensables para mitigar y prevenir los riesgos, así como enfrentar, recuperar y
mejorar las condiciones adversas [...]
b) Se ordena al Ministerio de Finanzas que sitúe los fondos públicos necesarios para atender
la situación de excepción, pudiendo utilizar todas las asignaciones presupuestarias
disponibles, salvo las destinadas a salud y educación.
c) Se dispone las requisiciones a las que haya lugar para solventar la emergencia producida,
las mismas que se harán en casos de extrema necesidad y en estricto cumplimiento
del ordenamiento jurídico.41
Dentro de estas medidas, llama la atención la movilización de todas las entidades
de la administración pública, sin un orden ni un liderazgo específico del organismo
rector. De hecho, el Presidente de la República encarga la ejecución de los decretos de
estado de excepción a los Ministerios: Coordinador de Seguridad, Interior, Defensa,
Finanzas, Salud, Inclusión Económica y Social; y la SGR.42 Es decir la implementación
de las medidas excepcionales está a cargo de diversas instituciones, sin establecer
la rectoría de la SGR o del MCS.
Adicionalmente, a partir de la renovación del estado de excepción, se agrega la
suspensión de los siguientes derechos:
el ejercicio del derecho a la inviolabilidad de domicilio y de libre tránsito de los afectados
por el terremoto [...], en las provincias de Manabí y Esmeraldas, por cuanto algunos ciudadanos
pretenden retornar a sus hogares situados en inmuebles que precisamente constituyen
un riesgo para su vida o integridad física. El [MCS] determinará la forma de aplicar
esta medida para conseguir la finalidad señalada.43
La propia redacción del artículo indica que de facto estos derechos ya se encontraban
suspendidos porque luego del terremoto algunas personas pretendían ingresar a
lugares donde su vida e integridad física se encontraban en riesgo. En efecto, durante
los primeros días de la respuesta sí se suspendieron varios derechos de rango constitucional
como la inviolabilidad del domicilio por el necesario ingreso de equipos
de búsqueda y rescate en varias viviendas; además, se limitó el derecho a la libre
movilidad, ya que se prohibió el ingreso a ciertas zonas de riesgo. Por ejemplo, en
mayo, el MCS informó que para ingresar a la zona cero de Portoviejo se requería un
salvoconducto.44
Consecuentemente, llama la atención que se suspendan estos derechos luego de
dos meses de ocurrido el terremoto. Adicionalmente, un aspecto institucional que
salta a la vista es que se encarga al MCS determinar cómo aplicar la suspensión de
derechos. Este punto se complejiza en el decreto No. 27, que, luego de la supresión
del MCS, señala que “los ministerios del Interior y de Defensa determinarán la forma
de aplicar la suspensión de derechos”.45 Se debe recordar que al ente rector de
la gestión de riesgos le correspondería “realizar y coordinar las acciones necesarias
para reducir vulnerabilidades y prevenir [...] eventuales efectos negativos derivados
de desastres”.46 Por lo que el organismo rector debería determinar la forma de aplicar
la suspensión de derechos en el contexto del desastre.
Por otro lado, dentro de los dictámenes previos de la Corte Constitucional se observan
varios aspectos que evidencian la falta de institucionalidad en la gestión de
riesgo. En primer lugar, se observa que la Corte Constitucional notificó de los casos
de manera indistinta a ciertas instituciones. En el caso número 0002-16-EE, la jueza
sustanciadora del proceso constitucional notificó al Presidente de la República, la
Presidencia de la Función Legislativa, los ministerios: Coordinador de Seguridad,
Interior, Defensa, Finanzas, Salud, Inclusión Económica y Social, la SGR; y, la Procuraduría
General del Estado (PGE). De la misma manera, sobre los decretos 1191 y
1295 se notificó a las mismas instituciones.47 Sin embargo, del decreto No. 1101, el
juez sustanciador notificó al Presidente de la República, la PGE y la Presidencia de la
Asamblea Nacional;48 de los decretos 1116, 1215 y 1364 se notificó exclusivamente al
Presidente de la República;49 y, del decreto 1274 no se notificó a persona o institución
alguna.
Adicionalmente, cuando la Corte Constitucional debía evaluar la idoneidad de las
medidas, solo se limitó a mencionar su “fin legítimo”, es decir, la mitigación de los
hechos y la garantía de la seguridad e integridad de las personas.50 Para valorar la idoneidad
de las medidas, la Corte Constitucional debería emplear herramientas sobre la
gestión de riesgos de desastre, incluyendo los informes del organismo rector.51
Finalmente, en todos los casos, al concluir su análisis jurídico y bajo un formato
similar, la Corte Constitucional emitió un dictamen favorable de constitucionalidad
a la declaratoria de estado de excepción. Como señala Juan Pablo Aguilar, la Corte
Constitucional “a la hora de examinar cada decreto [de estado de excepción] recurre
a cualquier pirueta mental para conseguir que, a la larga, se justifique precisamente la
clase de decisiones que la teoría busca descalificar”.52 Por ejemplo, justifica la declaratoria
de estado de excepción por la “necesidad de articular las instituciones para que
coordinen acciones y esfuerzos a fin de prevenir y mitigar los riesgos; así como para
enfrentarlos, recuperar y mejorar las condiciones adversas que provoquen los eventos
telúricos”.53 Sin embargo, textualmente esa es una de las funciones constitucionales
del organismo técnico de la gestión de riesgo.54 De igual manera, la Corte Constitucional
dijo que para emprender la recuperación y reconstrucción no es suficiente el
marco jurídico ordinario; por lo que se requiere la declaratoria de estado de excepción
para hacer efectiva la intervención del Estado y sus instituciones en el proceso de
reconstrucción.55 Sin embargo, los decretos de estado de excepción no fueron el único
instrumento jurídico para regular la respuesta institucional ante el terremoto, dado que
mediante decreto ejecutivo se instituyó un comité para la reconstrucción.
DEL COMITÉ DE RECONSTRUCCIÓN Y REACTIVACIÓN
Sumando a esta dispersión de normas e instituciones, mediante Decreto Ejecutivo
No. 1004 del 26 de abril de 2016, el Presidente de la República creó el Comité para
la Reconstrucción y Reactivación Productiva. En el decreto se considera que para
implementar políticas, proyectos y programas para la reconstrucción y reactivación,
es necesaria una institucionalidad que establezca mecanismos de coordinación transversal.
56 En este sentido, los objetivos del Comité de reconstrucción son:
a) Ejecutar la construcción y reconstrucción de infraestructura necesaria para mitigar los
efectos del terremoto; y,
b) Implementar planes, programas, acciones y políticas públicas para la reactivación de la
producción y de empleo en las zonas afectadas.57
Este comité es presidido por el Vicepresidente de la República; además, lo integran:
el Secretario Nacional de Planificación y Desarrollo; el Ministro Coordinador de
Desarrollo Social; el Ministro Coordinador de Producción, Empleo y Competitividad;
el Ministro Coordinador de Seguridad; el Prefecto de Manabí; y dos alcaldes en representación
de las zonas afectadas.58
En primer lugar, se observa la ausencia de la SGR, supuesto organismo rector
de la gestión de riesgos. Es más, el propio decreto 1004, en los considerandos, cita
el artículo 389 de la Constitución, específicamente cita varias de las funciones principales
del organismo técnico de la gestión de riesgos, relacionadas con: a) el fortalecimiento
de capacidades para identificar y reducir riesgos; b) la articulación de
instituciones para que coordinen acciones de prevención y mitigación de riesgos, así
como para enfrentarlos, recuperar y mejorar las condiciones anteriores a la ocurrencia
de una emergencia o desastre; c) la reducción de vulnerabilidades y la prevención,
mitigación, atención y recuperación ante efectos negativos derivados de desastres o
emergencias; y d) el financiamiento para el funcionamiento del Sistema de gestión
de riegos, contemplando la coordinación de la cooperación internacional dirigida a la
gestión de riesgo.59 Específicamente, el Comité de Reconstrucción ejecuta acciones en
las siguientes etapas posdesastre:
• Emergencia: rescate, salud, alimentación, albergues, remoción de escombros y demolición
de edificaciones inhabilitadas. El [MCS] es responsable de este eje.
• Reconstrucción: construcción y reconstrucción de infraestructura pública, rehabilitación
integral de servicios públicos, diseño, planificación y construcción de vivienda
para damnificados. Cada Ministerio rector es responsable de este eje.
• Reactivación productiva: ejecución de planes, programas, políticas y regulaciones productivas,
reactivación de empleo local y nacional; y, de financiamiento para las zonas
afectadas. El Ministerio de Coordinación de la Producción, Empleo y Competitividad
es el responsable de este eje.60
Evidentemente, el Comité de Reconstrucción asumió competencias que le correspondían
al organismo rector de la gestión de riesgos de desastres. Adicionalmente, a nivel institucional, se creó la Secretaría Técnica del Comité para la Reconstrucción
y Reactivación Productiva, con el objetivo de coordinar y dar seguimiento a los ejes
de acción del Comité de Reconstrucción y Reactivación Productiva.61 Por otro lado,
se reformaron las funciones de la Empresa Pública de Desarrollo Estratégico Ecuador
Estratégico, incluyendo la siguiente:
Planificar, diseñar, evaluar, priorizar, financiar y ejecutar los planes, programas y proyectos
de inversión necesarios para la construcción y reconstrucción de infraestructura pública y
vivienda y de reactivación productiva y de empleo en las zonas de afectación de desastres
naturales y de influencia de los proyectos de sectores estratégicos.62
Finalmente, se dispuso que el Ministerio de Finanzas cree una cuenta específica,
alimentada por recursos internos y externos, para la construcción, reconstrucción y
reactivación productiva de las zonas afectadas por el terremoto,63 lo cual muestra la
dispersión de instituciones en la respuesta al desastre.
