INTRODUCCIÓN
La noche del 16 de abril de 2016 Ecuador sufrió un terremoto de 7,8 grados en la
escala de Richter, dejando 663 fallecidos, 6.247 personas heridas, 28.775 refugiados
en albergues; además de la destrucción de viviendas, edificios e infraestructura
(vial, telecomunicaciones, redes de electrificación, servicios básicos) y diversas afectaciones
en cantones de diez provincias.1
Como resultado de esta catástrofe, se puso en marcha un amplio proceso político,
logístico, económico y emocional para la reconstrucción costeña, bajo el recién
formado y llamativo Comité de Reconstrucción. La creación de este Comité implicó
grandes cambios en la colaboración interinstitucional de política pública y cooperación.
A rasgos generales, se hizo rápidamente visible que este proceso tomó una forma
y orientación particular, al contrario de algunas experiencias históricas y estándares
internacionales recientes,2 que abogan para la ampliación tanto de la participación
como de la resiliencia a nivel local y de las comunidades con el fin de evitar volver al
estado ex ante de la catástrofe, y, por extensión, a un Estado que utiliza información
preliminar en vez de resultados concretos para la toma de decisiones.
Según Haque y Etkin,3 son las estructuras y procesos del orden anterior los que son
con frecuencia responsables de riesgos y vulnerabilidades de la población afectada
por el desastre. Por esta razón se estableció a nivel internacional el estándar Building Back Better o BBB4 de la reconstrucción. Sin embargo, los procesos de reconstrucción
de característica top-down implican el riesgo de establecer rápidamente el orden
y las condiciones “normales” anteriores a la catástrofe que llevó al desastre, más que
a un mejoramiento general de las condiciones.
El proceso ecuatoriano de índole acentuadamente top-down en la atención a la
emergencia y en la reconstrucción implicó la creación de nuevas instituciones estatales
que además se entrecruzaron frecuentemente con las competencias de otras
instituciones especializadas (ejemplo: la Secretaría de Gestión Riesgos). Trabajar y
planificar desde una aguda verticalidad necesariamente conlleva a perder de vista los
derechos, necesidades y aspiraciones de la población al nivel local. Esto se manifiesta
particularmente en el trabajo de dos ministerios clave para la atención de la emergencia
y la reconstrucción: el Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES) y el
Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI).
Adicionalmente, desde la perspectiva propuesta del monitoreo de los derechos humanos,
resulta altamente problemático el enfoque particular y selectivo que emergió
en este proceso, lo cual se deja describir como fusión entre ayuda humanitaria y desarrollo
centralizado. Esta fusión particular se aprovechó de la situación pos-sísmica
para lanzar una serie de intervenciones estatales con el fin de alterar algunos territorios
seleccionados, tejidos económicos-sociales y familiares, relaciones legales en cuanto
a la posesión de casas y territorios, así como bases de vida de los damnificados. Esta
planificación se diseñó y realizó desde los centros urbanos hacia la periferia costeña
con la misma verticalidad mencionada anteriormente, sin tomar en cuenta diferencias
sociales, culturales, geográficas y económicas de los “beneficiarios”.
Basándonos en una amplia investigación georreferencial y etnográfica, aún en proceso,
en las localidades de Chamanga, Muisne (Esmeraldas), así como Canoa y Jama
(Manabí), este artículo tiene el doble propósito de analizar, en un primer paso, la ceguera
de la planificación estatal top-down hacia las poblaciones y comunidades locales
y sus condiciones de vida. Esta ceguera implica el peligro de capitalizarse política
y económicamente sobre las múltiples vulnerabilidades de las personas afectadas.
En segundo lugar, al indicar estos efectos en términos de posibles violaciones de
derechos humanos, se plantea entonces un debate amplio sobre las diferentes perspectivas
legales y políticas con las que se puede abordar analíticamente lo que caracterizamos
como una nueva fusión emergente entre las respuestas de las instituciones públicas, la ayuda humanitaria y las intervenciones “desarrollistas”, en el contexto de
la reconstrucción.
Con este objetivo, analizamos este proceso desde dos perspectivas: 1) desde los
indicadores de derechos humanos (DD. HH. en adelante) y su uso por el gobierno
ecuatoriano entre 2009-2014; y 2) desde la mirada del desarrollo humano,5 es decir,
del enfoque de capacidades y su acentuación metodológica del individuo para la construcción
de las políticas públicas. Esta segunda perspectiva se justifica, por un lado,
por su integración en la Constitución vigente de 2008; y, por otro, porque el enfoque
del monitoreo de DD. HH. se basa en cierta medida en la epistemología subyacente
al desarrollo humano.
SIDERECHOS Y EL DESARROLLO HUMANO
En este apartado, particularmente teórico, introducimos el enfoque de los indicadores
de derechos humanos en el marco de la teoría del desarrollo humano, con el fin
de analizar nuestros resultados del trabajo de campo sobre la reconstrucción. En la última
ronda del Examen Periódico Universal (EPU) de las Naciones Unidas en Ginebra
en mayo de 2017, el equipo de delegados ecuatorianos se defendió frente a preguntas
y cuestionamientos críticos de veintiocho países sobre la protección y la realización
de derechos humanos en el país, destacando la exitosa creación de un sistema integral
de información sobre DD. HH., llamado SIDERECHOS.6
Este sistema de información es el producto preliminar de un esfuerzo de carácter
internacional para crear indicadores cuantitativos y cualitativos con el fin de medir
todas las políticas públicas de un país a la luz de los DD. HH.. Anteriormente, Ecuador
fue reconocido como el primer país del mundo en trabajar en la realización de un
sistema integral, que tenía como particularidad la estructuración u orientación del sistema
internacional, adaptado a las necesidades domésticas. Sin embargo, este proceso
culminó en el año 2014 sin mayor éxito.7 Además, el resultado de este proceso largo e intenso por parte de instituciones internacionales y nacionales no es accesible de
manera pública, por lo que si existiera y fuera público actualmente, sería solamente de
forma debilitada y rudimentaria, en comparación con el diseño complejo disponible,
por ejemplo, para algunos estados federales de México.8
El proceso de SIDERECHOS en Ecuador inició bajo el mandato del Ministerio de
Justicia, Derechos Humanos y Cultos, en el año 2009, después de la visita del experto
de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (ACNUDH) al país.
Siguiendo su diseño,9 la oficina con sede en Quito elaboró, con el apoyo de la oficina
mexicana experta en la temática y varias otras instituciones en el país, un estudio piloto
para una serie de derechos seleccionados con el fin de ampliar las bases de datos
en los siguientes años. La idea principal fue implementar y nutrir una plataforma interactiva
que retomaría la división de indiciadores propuestos por la ACNUDH a nivel
internacional. De esta manera, se procedió a subdividir cada “derecho humano [...] a
tres tipos de indicadores: estructurales (bases legales), de proceso (metas de políticas
públicas) y de resultado (evaluando los objetivos plasmados y logros reales).
En consecuencia, se buscó implementar un eje transversal relevante para este estudio:
la desagregación de datos para cada indicador a los niveles más reducidos posibles
(por ejemplo, según género, religión, etnicidad, edad, rural, urbano, etc.). El objetivo
detrás de SIDERECHOS fue cerrar la brecha de “aplicabilidad” entre métodos y
generación de conocimiento en el campo compartido de desarrollo, ayuda humanitaria
y DD. HH.10 En otras palabras, se trató de aumentar la operatividad de los DD. HH. en
vista de iniciativas medibles como los Objetivos del Desarrollo Sostenible; además de
hacer a los derechos mismos, más visibles y tangibles. Adicionalmente, la esperanza
fue que, a través de los indicadores de los DD. HH., la sociedad civil sería empoderada
para demandar que se respeten y garanticen cada vez más estos derechos, como resultado
de que, mediante información constante, coherente y desagregada, se facilite el monitoreo civil, para así fortalecer la transparencia en cuanto a la implementación
de las políticas públicas.
Actualmente la falta de disponibilidad de SIDERECHOS revela una incoherencia
importante frente a la lógica inicial del diseño, la promoción y la protección de DD.
HH. en el país. Sin embargo, esta perspectiva particular de los indicadores de DD.
HH. sirve como marco metodológico y analítico para evaluar los resultados preliminares
de la investigación.
En los casos particulares de Esmeraldas y Manabí, se presenta una falta o carencia
de consideraciones, como son las realidades individuales y locales, es decir, del
nivel “desagregado” de conocimiento, que de hecho sería necesario para responder y
ampliar adecuadamente la protección y realización de los DD. HH. con respecto a la
población particularmente vulnerable después del terremoto.
Íntimamente vinculado con la metodología de indicadores sobre DD. HH. se encuentra
también otro enfoque relevante para la discusión presentada: el desarrollo
humano,11 concepto que se incluyó también en la Constitución de 2008,12 así como en
los Planes Nacionales del Buen Vivir (2009-201313 y 2013-201714). El mismo término
también sirvió para nombrar el programa nacional de transferencias condicionales
“Bono del Desarrollo Humano”, que, como analizaremos, se convirtió en pieza clave
en términos de control social y financiero para la posterior entrega de casas reconstruidas
mediante copago.
Según varias fuentes, la idea inicial de hacer los DD. HH. “tangibles” y aptos al
monitoreo a través de indicadores surgió en vista del éxito de las indicadores del desarrollo
humano elaborados por Amartya Sen, filósofo y premio Nobel en Economía de
1998, y Mahbub Ul-Haq, durante los años de 1990 para el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD).15
El postulado principal del desarrollo humano es tomar en consideración lo que los
individuos valoran como base para la construcción de políticas públicas, incluso las
de gestión de riesgos. En otras palabras, el desarrollo humano se centra en “lo que
hace que nuestra vida humana tenga valor”.16 Esto quiere decir que, en lugar de construir
políticas desde arriba hacia abajo, se debería primero sondear lo que se valora y
es importante para las personas al nivel local, así como sus capacidades y posibilidades.
17 En esta visión son los individuos quienes deben ser los sujetos del desarrollo,
son ellos quienes sientan medidas y fines del desarrollo.18
La evaluación del desarrollo debe ser realizada estimando “si las libertades de los
individuos han sido ampliadas”, ya que el desarrollo debería lograrse por medio de la
libre agencia de los individuos”.19 Así, Sen afirma que en las actividades del desarrollo,
“los individuos han de verse como seres que participan activamente –si se les da la
oportunidad– en la configuración de su propio destino, no como meros receptores pasivos
de los frutos de ingeniosos programas de desarrollo”.20 Desde esta perspectiva,
el desarrollo se basa en las libertades de las personas, entendidas como oportunidades
que estas tienen para tomar decisiones y avanzar en los objetivos principales de sus
vidas. De manera que los individuos deben decidir qué tipo de desarrollo desearían
para sí mismos. Además, es fundamental que estas oportunidades requieran un marco
legal-político adecuado. De ahí la conexión entre el monitoreo de los DD. HH. en las
políticas públicas y el enfoque del desarrollo humano. Solo cuando los individuos y
los grupos sociales se reconocen como agentes, pueden definir sus prioridades y elegir
los mejores medios para alcanzarlas.
El gobierno del Ecuador en los últimos años ha puesto un mayor énfasis en las
oportunidades de participación e inclusión del individuo dentro de la sociedad. Ha
buscado implementar el concepto de Buen Vivir como enfoque de desarrollo humano
en el país, resaltando la importancia de las relaciones participativas del ser humano con su familia, comunidad local, gobierno nacional y medioambiente en particular.21
Dentro de esta política, las nociones de libertad del individuo y autonomía de los pueblos,
junto con la coexistencia e inclusión social, mencionados por Catherine Walsh,22
no necesariamente se contraponen, sino que trabajan en conjunto para crear una sociedad
que –en teoría– no solo tiene la posibilidad de participar activamente, sino que
es capaz de participar efectivamente en varios niveles del Estado. Esto está reflejado
en el Objetivo 8 del “Plan Nacional Para el Buen Vivir 2013-2017”, que trata de “fortalecer
las capacidades y potencialidades de la ciudadanía”.23
Para el siguiente análisis, este marco combinado entre el enfoque de capacidades e
indicadores de DD. HH. es altamente relevante, ya que las políticas públicas del Ecuador
deben ser guiadas por los mismos enfoques, tanto a nivel de gestión de riesgos
ex ante,24 como de reconstrucción ex post. Ambos marcos teóricos-políticos subrayan
como algo imprescindible el enfoque a lo individual, así como adaptar las intervenciones
estatales y privadas a las aspiraciones, capacidades y derechos de cada persona
afectada según sus propias características y necesidades.
Entonces, lo que sigue es una descripción de los casos analizados aquí: el desalojo
forzado en Muisne y Chamanga, en Esmeraldas, justificado por un estudio de riesgo
elaborado por la Escuela Politécnica del Ejército y la Dirección Nacional de Defensa
Civil25 hace varios años, y sin sustento por otros estudios corroborativos. Estos casos
son puntualmente completados por algunas observaciones sobre la situación de la
reconstrucción en Canoa, Manabí.
La metodología empleada para la recolección de datos comprende estancias repetidas
en el campo (julio y diciembre 2016, enero y abril 2017), la realización de
veinte entrevistas semiestructuradas en las tres comunidades, y en Quito, además de
un sinnúmero de conversaciones informales y grabaciones de fotos y videos aéreos en
diferentes lugares.
BIOPOLÍTICA Y COACCIÓN
EN LA ADMINISTRACIÓN DE DESASTRES
El terremoto de abril de 2016 repercutió particularmente en las provincias de Esmeraldas
y Manabí, donde hubo diversos grados de afectaciones. Ante esta eventualidad,
el gobierno desplegó funcionarios de múltiples instituciones (MIES, MIDUVI, Instituto
Nacional de Estadística y Censos/INEC, Comando Conjunto, Policía, Bomberos,
entre otras) para atender a la población, levantar información de estimación de daños
en diferentes áreas y posteriormente para restaurar ciertos niveles de “normalidad”.
Según las directrices internacionales, dentro de las primeras setenta y dos horas
se debe levantar una Evaluación de Daños y Análisis de Necesidades (EDAN). Sin
embargo, el uso de esta herramienta fue suspendida en el año 2014, y fue reemplazada
por una Evaluación Inicial de Necesidades (EVIN) que fue diseñada con apoyo del
Programa Mundial de Alimentos (PMA). En el caso del terremoto, dicha evaluación
se realizó el 20 de abril de 2016,26 lo que demuestra que las decisiones se tomaron
de acuerdo con los planes de contingencia pensados para la posible emergencia de
erupción del volcán Cotopaxi en 2015, considerando que el gobierno estableció alerta
naranja y se inició un amplio proceso de prevención a nivel nacional.
Por la magnitud del fenómeno, tal cual establece la Estrategia Internacional de
Reducción de Desastres,27 el gobierno realizó la Declaratoria de Estado de Excepción
(en las provincias de Esmeraldas, Manabí, Santa Elena, Santo Domingo, Los Ríos y
Guayas)28 para disponer de los recursos jurídicos, económicos y políticos para intervenir
en las zonas de desastres, y en el resto del país para asegurar ciertos niveles de
gobernabilidad. Posteriormente, el gobierno decretaría un Estado de Excepción para
las provincias de Esmeraldas y Manabí con el fin de asegurar y “coordinar esfuerzos
a fin de ejecutar las acciones necesarias indispensables para mitigar y prevenir los
riesgos”.29
Este tipo de intervenciones buscaron reinstaurar la “normalidad” mediante una
pronta provisión de bienes y servicios para la población afectada. En el caso ecuatoriano
identificamos en las actuaciones gubernamentales el predominio de una perspectiva
fisicalista, que concibe los desastres como eventos físico-naturales externos las voluntades humanas, imprevisibles y por tanto incontrolables que afectan la vida
social.30 No obstante, lo más relevante es que esta visión tiende a cuantificar los efectos
(fallecidos, edificios destruidos, infraestructura afectada, etc.) para implementar
medidas y reconstruir la infraestructura y aparato productivo. Según Lavell, este tipo
de perspectiva y manejo subordina las dinámicas sociales al desastre, que de otro
modo habrían sido “interrumpidas” por el terremoto, y la solución pasaría por reinstaurar
un “orden”, reconstruir las instalaciones y los edificios para que “la población
vuelva a su vida normal”.31
Los estudios de desastres más recientes han demostrado que son las condiciones
socioeconómicas vulnerables y precarias previas a la catástrofe las que se convierten
en un verdadero desastre humano.32 En lugar de volver al estatus anterior, lo cual significaría
ningún mejoramiento cualitativo, se ha sugerido a través de estándares internacionales
buscar y ampliar la resiliencia local por medio de un proceso de desarrollo
sostenible local a largo plazo.33 Para alcanzarlo es fundamental construir las políticas
públicas de atención a partir de las voces de los actores locales, lo que además plantea
el marco legal-político de SIDERECHOS.
Otro documento que deber ser considerado es la Carta Humanitaria impulsada por
el Proyecto Esfera34 que establece tres derechos fundamentales: derecho a vivir con
dignidad, derecho a recibir asistencia humanitaria, derecho a la protección y seguridad,
que consideran cuatro principios de protección:
1. Evitar exponer a las personas a daños adicionales como resultado de las acciones;
2. Velar para que las personas tengan acceso a una asistencia imparcial;
3. Proteger a las personas de los daños físicos y psíquicos causados por la violencia
y coerción;
4. Ayudar a las personas a reivindicar sus derechos, reparación y recuperarse de
los efectos de los abusos sufridos.35
Sin embargo, muchos de estos principios no fueron acatados; en cambio, las acciones
promovidas por el gobierno vulneraron los derechos y sus consiguientes principios,
tal como más adelante lo expondremos.
El manejo fisicalista de desastres tiende a vulnerar algunos derechos humanos de
las personas ya afectadas y vulnerables. Una de las medidas que refuerzan esta inadvertencia
y la de efectos psicológicos y afectivos de la población, por ejemplo, es la
Declaratoria de Emergencia, que de alguna manera establece “el tiempo que durará el
desastre” y, así, la posibilidad de suspensión de normas legales, libertades y derechos,
con el justificativo de necesitar recursos jurídicos, económicos y logísticos para atender
el desastre y tener márgenes de gobernabilidad en todo el territorio. Así, la declaratoria
se convierte en una especie de “estrategia combinada de cooptación-represión
y de prácticas clientelares y corporativas”,36 dejando al margen la participación de la
sociedad civil.
El estado de excepción habilita al gobierno para realizar acciones que justifiquen
vulneración de derechos humanos, pues el decreto suspende, por ejemplo, el derecho
a la vivienda (estipulado además en detalle en el diseño de SIDERECHOS), y permite
la requisición de personas en tránsito. Según el derecho a vivir con dignidad, el espacio
en un albergue debe ser de 3,5 metros por persona, sin incluir otras áreas (cocina,
baños, comedores, almacén), derecho que no se cumplió, pues las carpas tenían cerca
de doce metros cuadrados para una familia, en las que habían más de cuatro integrantes.
Además, el estado de excepción como herramienta jurídica es atentatoria frente
a los desbordes sociales que exigen mayor atención o provisión de alimentos, medicamentos
u otros suplementos necesarios de subsistencia. El régimen de emergencia
establece el desplazamiento de las poblaciones, sobre todo para asegurar la situación
y poder establecer zonas de control, como los así llamados “albergues”. Estos campamentos37
son estacados vigilados por cámaras que “constituyen espacios de gestión de la vida: confinan sufrimientos sociales vueltos invisibles, formas de violencia que no
son computadas por las estadísticas, y se convierten en espacios de abandono social”.38
Este fue el caso de los albergues en Muisne, en donde la población vivía bajo un
régimen militarizado, con horarios estrictos para cocinar, bañarse, despertar, dormir,
recibir visitas y otros aspectos centrales de la vida cotidiana; si bien en las directrices
internacionales esto es necesario para establecer cierto orden en los recintos, lo que va
en contra es el tiempo de duración de los albergues, pues la Carta Humanitaria establece
un tiempo reducido para su duración (entre dos y cinco días), pero en este caso
los recintos duraron alrededor un año y quince meses. Durante ese período nadie tenía
formalmente permiso de trabajar, lo que no solamente choca con algunos derechos
fundamentales, sino que además parecía absurdo frente a la situación precaria de los
damnificados.
Así, en adelante esta realidad se constata con el testimonio de una habitante del
albergue 1, con quien logramos conversar fuera del campo; a pesar de la prohibición
de entrada para cualquier persona no gubernamental:
Al principio, cuando llegaron donaciones de todo lado del país, del exterior, sí recibíamos
todo, pero luego el MIES y el ejército acumulaban las donaciones en los centros de acopio,
y todo lo llevaban a las carpas militares y desaparecía. Con el paso del tiempo recibimos
cada vez menos, ni agua tenemos, cuando alguien trae un poco, el resto le pide, porque esas
carpas son calientes y ahí todo el mundo se sofoca. Y tampoco podemos recibir ayuda o donación,
porque los del MIES o militares se atajan y no dejan que nos den [...]. No podemos
sacar fotos, no hay internet, no podemos recibir visitas; si viene la prensa o gente de afuera,
estamos prohibidos de quejarnos, nos amenazan con sacarnos del albergue y no recibir las
casas que nos prometieron o la ayuda; por eso callamos.39
Este régimen de censura en los albergues fue posible gracias a un instrumento
elaborado y creado para el control de la población, nos referimos al Registro Único de
Damnificados (RUD), que es la base de datos elaborada por el INEC en coordinación
con otras instancias gubernamentales. Esta herramienta se supone que contiene datos
personales, estatus de damnificación, ubicación geográfica y el tipo de política de la
que será beneficiado (casa, crédito, bono u otro):
Ese registro se alimentó de toda la riqueza de la base de datos de albergues y refugios,
podíamos identificar el tipo de damnificado, si había perdido su casa, si había perdido un miembro de familia, etc. [...]. El Registro Único de Damnificados nos interesaba identificar
a la persona, llegar a ella con preguntas mucho más específicas y mucho más rápidas.
Ahora, el Registro Único de Damnificados se fue constituyendo en una base grande. [...]
entonces se definió el concepto damnificado en base a tres características: la persona que
había perdido su vivienda; la persona que había perdido un miembro del hogar, que había
muerto; o aquella que había perdido sus medios de vida.40
Sí bien fue creado para tener una base de datos de la población, y de esa forma
tener una vinculación con la sociedad civil y articularse para la mitigación y atención,
el RUD se constituyó en una herramienta que refuerza la lógica top- ejecutada
por el gobierno, pues a diferencia del EDAN no tenía como objetivo analizar daños
sino verificar afectados. Una prueba de ello fue la exclusión de un amplio número
de damnificados, debido a que no todos aceptaron vivir en los albergues, ya sea por
las condiciones de los mismos (excesivo control, escasa privacidad, restricción para
retomar sus vidas) o porque decidieron volver a sus hogares para cuidar los restantes
bienes antes de ser robados o saqueados.
Lo anterior atenta contra los principios de protección de la Carta Humanitaria, ya
que las personas no recibieron asistencia imparcial sino condicionada, no se evitó daños
a causa de las acciones gubernamentales, se ejerció coerción sobre los afectados,
y no se ayudó a reivindicar otros derechos humanos. Según las evidencias del campo,
muchas personas en Esmeraldas y Manabí resultaron marginadas de la distribución
de algunos bienes (kits alimenticios, carpas y otros), es decir, no recibieron atención
del gobierno, pues un requisito para ser beneficiario era quedarse en los albergues y
someterse al régimen de control, lo que demostraba la ineficiencia del RUD. Además,
como indican los siguientes testimonios, hubo casos de personas no damnificadas que
recibieron ayuda. Esta práctica pudimos documentarla en varios otros ámbitos, en
particular, en la entrega de casas por parte del MIDUVI en las zonas rurales de Canoa
y Jama:
Hemos sido encuestados por todo el mundo, dos, tres veces, pero aquí nos ve olvidados.
Las donaciones son para la gente de los campamentos, al principio recibimos algunas cosas,
sobre todo alimentos, y por ello damos gracias, pero luego nos marginaron. Por suerte
vinimos a este terreno de un familiar y como sea logramos construir este solar... No todos
los afectados recibimos cosas, es más, algunos que no necesitaban y que tampoco fueron
damnificados, recibieron incluso casa; las razones no las sabemos.41
Los problemas de la identificación y distribución correcta de las casas igualmente
han sido señalados por parte del ejecutivo. Queda, sin embargo, el interrogante sobre
la efectividad y por tanto el propósito verdadero del registro detallado del INEC:
La distribución de las casas es un tema muy complicado, a pesar de que el gobierno trata
de hacerlo mejor siempre aparece un vivo, por eso siempre pedimos que la población nos
acompañe, pues a veces reciben la casa pero luego los pobladores dicen que “ese no era el
dueño”, ya no es culpa del gobierno, la gente debe decir eso, para evitar cometer errores,
porque la gente no avisa, les decimos que hablen, pero a veces no lo hacen por no enemistarse
con el vecino o cosas así...
El control poblacional ejercido por el gobierno, de alguna manera se parece a lo
que Foucault analizó como biopolítica, es decir “incidir sobre la vida, administrarla,
organizarla, regularla e inhibirla; se amplifica el rol de la misma en la existencia
humana”.42 Esto implica su estudio o generación de información a través de censos,
encuestas u otros instrumentos científicos que permitan ese fin. La biopolítica ejercida
por el gobierno no solo discrimina entre los que viven y los que decidieron no vivir en
los albergues, sino que también condiciona a ambos para recibir ayuda; de esa forma,
incide sobre sus hábitos y rutinas para tener control de los posibles reclamos y peticiones
de la sociedad civil. Este tipo de régimen atenta contra el derecho de vivienda
digna, pues el otorgamiento de las casas está condicionada, y los campamentos estatales,
por su carácter temporal, son precarios en condiciones de seguridad, privacidad
y servicios básicos.
Otro ejemplo de esta intervención centralizada se refiere a los tejidos sociales y
familiares. Bajo pretexto de “aprovecharse de la reconstrucción para poner orden”,
en palabras del MIDUVI Esmeraldas, se iban a modificar los núcleos familiares (extendidos
en la Costa) bajo un mismo techo. Las casas otorgadas por el MIDUVI no
permiten más de cuatro familias bajo un techo con los espacios reducidos (cuarenta
metros cuadrados), con el fin –por lo general– de limitar “pasivamente” el crecimiento
de familias vistas como pobres y precarias. Adicionalmente, sobre todo aquellas de las
urbanizaciones, tuvieron el carácter de permanente, aunque muchas no cumplen con
los parámetros de la Carta ya sea en superficie o materiales (algunas de plancha de
metal, otras de madera), y tampoco aseguran próximas condiciones dignas, pues están
en zonas de riesgo (inundación, tsunami u otros); tal es el caso de la zona de Bunche,
que, a pesar de que es la nueva urbanización para los afectados de Muisne, también
podría verse afectada por un tsunami. En caso de un desastre, la situación de Bunche se agrava por la existencia de una única ruta de escape y completamente rodeada por
camaroneras.
Según los interlocutores entrevistados, no había ninguna encuesta referente a las
construcciones o instalaciones que indaguen sobre las necesidades y aspiraciones de
la gente afectada. En este sentido, el gobierno a través de diferentes maneras presionó
a la gente a someterse, atentando de esa forma múltiples derechos y reduciendo posibilidades
de mejorar sus condiciones, todo ello respaldado con el argumento que “el
gobierno quiere su seguridad”:
Lo que sí le falta a Chamanga es ordenamiento porque es una parroquia que ha crecido en
un total desorden, no habido un lineamiento de calles, nada, se ha puesto en un relajo, no
habido un control, necesitamos que el Municipio junto con la Junta Parroquial realice un
verdadero ordenamiento, para que se vea bonito y así vaya cambiando.43
VERTICALIDAD Y CEGUERA LOCAL
Estas estructuras de verticalidad son igualmente reproducidas a nivel cantonal. Si
bien el gobierno nacional busca que los municipios trabajen en conjunto con los GAD
parroquiales para asegurar un mayor ordenamiento de las parroquias afectadas por el
terremoto, el poder de decisión aún se queda dentro del propio municipio en algunos
casos.
Durante una entrevista con el presidente del GAD Parroquial de Canoa, y otros
representantes actuales, se mencionó que la participación del pueblo de Canoa en el
uso de los suelos es muy escasa. Según ellos, los proyectos de reconstrucción realizados
en Canoa son notificados a las autoridades locales, pero la toma de decisiones
se queda específicamente dentro de la competencia del Municipio sin contar con la
participación del GAD Parroquial.44
En particular, el Municipio de San Vicente ha realizado varios proyectos propios
de reconstrucción en la región, que incluye la construcción de un conjunto de diez
casas nuevas en Canoa utilizando recursos de cooperación ofrecidos por la empresa
internacional DIRECTV.
Cerca de la playa en Canoa se encuentran varios espacios vacíos donde existían
hoteles, hostales y restaurantes antes del terremoto. Según el GAD Parroquial, el Municipio de San Vicente se encargó de la planificación para el uso del suelo, reflejado en
la figura 2, donde fue el sitio de un hotel construido con capital extranjero.
Figura 1:
Vista aérea del conjunto de casas construidas a través del proyecto del Municipio de San Vicente
con la empresa DIRECTV. Hay dos viviendas ubicadas a la izquierda del conjunto, construidas por
el MIDUVI. Se pueden observar otras viviendas similares alrededor.
Fotografía propia.
Figura 2:
Vista aérea de los lotes baldíos donde existieron edificios y se derrumbaron a causa del terremoto.
Estaban ubicados en la calle de artesanías, cerca al malecón de Canoa.
Fotografía propia.
Hoy se tiene previsto reubicar todos los restaurantes y bares que están actualmente
en la playa para así crear espacio para dos nuevos complejos turísticos con inversión
extranjera. Aunque el Municipio de San Vicente tiene el poder de decisión en este
caso, los planes de reconstrucción de este suelo no cuentan con la participación del
GAD Parroquial, y tampoco con la población afectada. En efecto, es probable que un
cambio de este tipo afectaría profundamente los tejidos socioeconómicos entre pescaderos
artesanales y servicios gastronómicos.
Otro aspecto sin tomar en cuenta sobre las necesidades locales es la distribución
de casas. Así, para obtener una casa del MIDUVI, la entrega fue condicionada según
el mismo patrón (en Manabí y Esmeraldas), ya sea que las personas estén dentro los
albergues o para los que no quisieron vivir en ellos. Como resultado, los damnificados
debían cumplir con ciertos requisitos para recibir la tan ansiada ayuda, aunque esta contenga ciertas irregularidades o no respondan a las necesidades reales de las
personas:
...en otros casos mucha gente ha recibido ayuda, pero no real, por ejemplo, mi mami, a ella
le dieron un certificado que dicen que le construyeron la casa, pero eso no pasó; a ella le
arreglaron la casa, en su casa se cayeron dos paredes y eso lo arreglaron, sí pusieron dos
paredes, pero nunca construyeron la casa. Le dieron un certificado de que sí recibió la casa.
La casa cuesta 10 mil dólares, pero los arreglos no fueron ni cuatro mil.45
La lógica vertical incluye otras decisiones que están acordes con objetivos políticos
del gobierno. El mejor ejemplo son las decisiones gubernamentales sobre la
península Muisne de Esmeraldas después del terremoto. Esta parroquia tiene ciertas particularidades,46 primero, por su carácter peninsular y, segundo, por la dependencia
político-administrativa de la alcaldía ubicada en el continente, que le hizo más vulnerable
al ejercicio de gubernamentalidad y biopolítica ejercida por el gobierno.
La isla de Muisne tuvo 256 heridos, 1.104 albergados, 312 casas destruidas, y 276
edificaciones afectadas. Los daños fueron mayores en las zonas aledañas o ubicadas
en los esteros o manglares, además se afectaron los servicios básicos, telecomunicaciones
y otras infraestructuras.
Ante este panorama, el gobierno a través de la Secretaria de Gestión de Riesgos
emitió la Resolución No. SGR-73-2016 que declaró la isla como “zona de riesgo” por
estar debajo de la zona de inundación y peligro de tsunami, indicando que para salvaguardar
a la población esta debe ser reubicada en el continente. Sobre este punto hay
polémica, pues pobladores de la península y activistas desacreditaron dicha decisión
ya que estaría basada en un informe del 1 de junio de 2016, que se respaldó en una
tesis de pregrado de 2004,47 que, a su vez, copia datos sobre un tsunami de 1906. No
obstante, según estudios y modelos matemáticos del Instituto Oceanográfico de la
Armada (INOCAR), las zonas de San Lorenzo, Muisne, Mompiche, Cojimíes y Boca
de Briceño son zonas de muy alto riesgo de tsunamis.48
La mencionada resolución establece que la gobernación, prefectura y otras dependencias
administrativas dispongan dicha reubicación, que se inició con el traslado
de los centros gubernamentales, de salud, educación y otros servicios pocos meses
después el terremoto. Posteriormente se prohibió que las ONG, organizaciones humanitarias
y sociales y los organismos internacionales puedan prestar ayuda en la isla.
Dichas decisiones buscaban obligar a la gente a dejar sus actividades, hogares y que,
de a poco, se acojan a la ayuda del gobierno y se instalen en los albergues.
Muisne tiene aproximadamente doce mil habitantes, y la reubicación de todos ellos
supondría la creación de una infraestructura grande, con capacidades que permitan
albergar a dicha cantidad de personas, además de dotar de los medios de vida por un
tiempo indeterminado. En otras palabras, este plan implicaría construir una ciudad en
un breve lapso de tiempo.
La reubicación, según el gobierno, sería a la zona de Bunche en el continente,
donde se construyen mil viviendas, según información del Dirección Provincial de
MIDUVI. Sin embargo, estas serían para los damnificados del terremoto, además que
no cubrirían las necesidades de toda la población de Muisne: “No les exigimos que
desalojen, pero deben hacerlo por su bien. Ahora el Estado no puede construir viviendas
para que estén deshabitadas. Si dejan la isla, el gobierno puede construir, pero no
lo vamos a hacer en vano”.49
Obtener una casa del MIDUVI requiere, sin embargo, un copago de 10% sobre
los costos totales de la construcción.50 Se descontará automáticamente los montos faltantes
del Bono del Desarrollo Humano en el caso de personas con demora en pago,
lo que impacta directamente las capacidades reales de la gente afectada, además de
disciplinarlas, según los planteamientos de la biopolítica en el sentido de Foucault.
Para las organizaciones sociales, las zonas del Relleno y Bunche también se encuentran
en riesgo y son susceptibles de sufrir los estragos de un tsunami. Entonces
el traslado no lograría dar seguridad a la población. Otro elemento que contradice los
argumentos oficiales es que el gobierno tiene en efecto un plan y un proyecto eco-turístico
para implementarse en la isla, como pudimos constatar en Dirección Provincial
del MIDUVI. Este plan, parte del Programa Nacional de Destinos de Excelencia del
Ministerio de Turismo ya desde el junio de 2016,51 previene transformar la isla, pues
dejaría de ser habitable y ser un gran complejo turístico donde se puedan visitar zonas
protegidas y áreas recreacionales (parque acuático, zonas de restaurantes y otras):
En el caso de Muisne nosotros contratamos un proyecto turístico que esperamos se ejecute,
no se obliga a nadie a reubicarse, eso es voluntario, les decimos que su actividad comercial
no la dejen, pero sí que vivan en el continente, la escuela de los chicos, su vida, etc. La
idea es que allá no se realice nada de vida familiar, solo actividad turística, avistamiento
de tortugas, visitas a los manglares. Es un proyecto total que comprende toda la isla. La
administración será municipal, nosotros le entregamos el proyecto, y ellos se encargan de
financiar y ver la ejecución, nosotros esperamos que se realice.52
Es llamativo que para los casos de Canoa y Chamanga, ya que también existen
proyectos turísticos previstos desde el MIDUVI, donde las familias de los actuales pescadores artesanales podrán trabajar, paradójicamente solo durante el día, una vez
que su reubicación bajo el pretexto de riesgo sea finalizada.
Los objetivos y políticas planteadas por el gobierno en el caso del reordenamiento
de Chamanga, o el proyecto ecoturístico en Muisne, tienen un carácter unilateral, en
el que no existe participación de la población; tampoco hubo procesos de consulta,
según nuestros interlocutores, por lo que la ciudadanía es receptora al margen de estar
de acuerdo, o si le resuelven los problemas o necesidades reales.
La declaratoria de emergencia permitió que el gobierno tome una serie de decisiones
que fueron impuestas sobre la población. Las soluciones nunca contaron con
la participación de la gente y muchas de las políticas no estuvieron enfocadas en la
población sino en la reconstrucción física, lo que les obliga a cambiar la forma y los
medios de vida de las personas, sin considerar sus afectos y dinámicas sociales:
Si la idea es de uno, esa idea es personal, entonces no es trabajo de la gente, y eso no siempre
funciona, la gente debe participar... la ayuda es eso, debe ayudar a que la gente progrese,
que la gente tenga, se sienta cómoda, para vivir mejor, por ejemplo, a las personas
les dicen que renuncien a sus solares para ir a vivir a esas casas, pero que no son propias
de uno.53
En el presente caso, la lógica top-down de la política implementada acrecentó las
brechas sociales, económicas y políticas, pues mantiene o reproduce vulnerabilidades
existentes ex ante, impidiendo que se consoliden y creen condiciones para el pleno
cumplimiento de derechos de las poblaciones. Además la política de reactivación
económica en las zonas de desastre, en lugar de construir resiliencia por medio de un
desarrollo local,54 privilegia la entrega de créditos a negocios con gran capital (económico
o inmueble) que pueden respaldar las deudas ante entidades bancarias.
Según nuestros diarios de campo, los créditos fueron otorgados a camaroneras cuyos
dueños frecuentemente no son de la zona sino de ciudades como Guayaquil, Santo
Domingo o Quito. Estos cuentan con amplio capital, lo que en el futuro mantendrá una
estructura capitalista que ve en la población mano de obra dependiente de este tipo de
actividades comerciales. Se trata además de un negocio que se expande en detrimento
de la protección natural frente a tsunamis, es decir, los manglares o zonas protegidas
(particularmente en Canoa y Muisne). En cambio, los pescadores artesanales y pequeños
negocios (restaurantes, tiendas, hoteles, etc.), que eran los que mantenían la
estructura y el dinamismo económico de las poblaciones afectadas, no recibieron la atención o respaldo crediticio por no contar con garantías necesarias para sostener el
pago de una deuda.
Los emprendimientos para mejorar las condiciones de vida de algunos damnificados
tampoco son respaldados, pues la política bancaría requiere garantías de capital
o algún bien inmueble, algo que no pueden cumplir la mayoría de afectados.
Tradicionalmente, muchos agricultores o pescadores artesanales no tienen títulos de
propiedad, ya que siempre tuvieron el derecho propietario, por lo que no hay forma
de usar sus tierras o casas como garantía. En resumen, como ya se dijo, algunas políticas
mantienen las desigualdades económicas, sociales y culturales que equivalían a
un incumplimiento de algunos derechos humanos. Adicionalmente la verticalidad de
la reconstrucción evita que las estructuras económicas cambien y exista una diversificación
que responda a encadenamientos productivos distintos a los oligopólicos de
grandes capitales (camaroneras, atuneras, monocultivos, u otros).
