INTRODUCCIÓN
Los impuestos ecológicos, o "verdes", persiguen fines extrafiscales. Su
implementación pretende incentivar la realización de conductas que no resulten contaminantes
o de lo contrario el contribuyente soportará la carga tributaria. El principio "quien
contamina, paga", que tiene un origen en la teoría económica, sintetiza esta intención, y
desde 1972 la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) lo adoptó como
sustento de sus recomendaciones para implementar este tipo de impuestos.
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En México existen diversos impuestos con fines extrafiscales,
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entre ellos el IEPS a los plaguicidas con altos niveles de toxicidad. En los trabajos
legislativos que dieron origen a su implementación a partir de 2014, se consideró la
importancia de desincentivar el consumo de este tipo de productos ya que tienen un impacto
negativo al medioambiente y a la salud de la población,
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pero, como se verá a lo largo del presente artículo, no existe evidencia concluyente
que demuestre que se ha cumplido con esta meta.
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EL IEPS A PLAGUICIDAS EN MÉXICO: SU DISEÑO Y EXTRAFISCALIDAD
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A partir de 2014 se implementó en la Ley del Impuesto Especial sobre
Producción y Servicios (LIEPS), en su art. 2.° fracción I inciso I), un impuesto a la
enajenación e importación de plaguicidas cuya tasa de gravamen aumenta según su nivel de
toxicidad del producto.
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Dicha disposición jurídica establece un impuesto ad valorem que se
aplica con tasas del 6, 7 y 9 % sobre el valor de venta o de importación de los productos,
tasas que se aplican conforme a categorías de peligro de toxicidad aguda de los plaguicidas
y que se identifican del 1 al 5, categorías que van de mayor a menor monto de gravamen,
siendo la número 5 exenta de gravamen, y considerando incluso si la vía de exposición es
oral, dérmica o inhalatoria, sea por vapores o por polvos y nieblas. Dichas categorías y la
vía de exposición se aplican conforme a la Norma Oficial Mexicana (NOM) número
NOM-232-SSA1-2009 publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el día 13 de abril
de 2010.
La mecánica tributaria de cálculo supone así que, a mayor nivel de
toxicidad aguda del plaguicida, mayor el monto del IEPS aplicable, lo que pretende
desincentivar su consumo, tal y como se estableció en la exposición de motivos de dicha
contribución,
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aunque el propio legislador mexicano reconoce que no enfrenta la totalidad de la
problemática ambiental del país, pretende provocar una mejora al medioambiente.
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El IEPS a plaguicidas no desestima su fin recaudatorio,
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lo que es congruente con los fines de los impuestos verdes.
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Su implementación pretende aumentar el precio de los plaguicidas por el impuesto que se
causa y se consiga así desincentivar su uso, lo que permite suponer que, en caso de
funcionar debidamente, entonces disminuirá su recaudación.
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De esta manera se incorporan al precio del plaguicida los daños que
provoca su uso.
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Esta forma de intervención del Estado al provocar conductas mediante el sistema
tributario es un fenómeno originalmente explicado por Pigou.
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Por esta razón, el impuesto a plaguicidas que se analiza no pretende únicamente
recaudar sino provocar conductas en los contribuyentes para cumplir su fin extrafiscal.
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ACTIVIDAD AGRÍCOLA Y SU RELACIÓN CON EL USO DE PLAGUICIDAS,
Y UNIDADES DE PRODUCCIÓN AGRÍCOLA QUE EMPLEAN HERBICIDAS E INSECTICIDAS
Se procede a analizar la recaudación del IEPS a plaguicidas desde su
implementación y el comportamiento del sector agrícola en el mismo período, pues dicho
sector es el principal consumidor de plaguicidas.
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De esta manera podrá verse si existe una correlación entre datos.
Por principio de cuentas, considérese que entre 2012 y 2023 la superficie
de hectáreas cosechadas en México se ha mantenido constante.
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Para más detalle véase la gráfica 1.
Gráfica 1: Superficie de hectáreas sembradas y cosechadas en México durante el
período 2012-2023
Fuente: SIAP, "Anuario estadístico de la producción agrícola". Elaboración
propia.
De los datos anteriores, considérese que el incremento en el año 2022, en
comparación a 2021, puede deberse a la plena reactivación económica después de la pandemia
provocada por la enfermedad COVID-19. La misma explicación se puede dar a la disminución en
2020 en comparación con el año 2019.
Destaca que por el período de 2012 a 2023 la superficie destinada a la
actividad agrícola oscila entre un 9 al 11 °% del territorio nacional,
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es decir, la superficie para desarrollar actividades agrícolas en México se ha
mantenido, lo que permite analizar si las variaciones en la producción agrícola y el consumo
de plaguicidas tienen alguna correlación entre sí, pues la aplicación del impuesto ocurre en
ese período sobre la misma base de producción agrícola.
Para advertir lo anterior conviene analizar la Encuesta Nacional
Agropecuaria (ENA) del INEGI que identifica el número de unidades de producción agrícola que
emplean herbicidas e insecticidas, los cuales son considerados plaguicidas, según las
definiciones de la propia SADER.
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Sin embargo, con los datos de la ENA no se pueden saber los compuestos utilizados para
determinar si están gravados con IEPS, ya que entre los herbicidas e insecticidas existen
algunos considerados en la categoría 5 del IEPS, los cuales están exentos para efectos de
dicho impuesto.
No obstante lo anterior, sí resulta conveniente analizar la ENA de los
años 2012, 2014, 2017 y 2019 porque mencionan el porcentaje de unidades de producción
agrícola que emplean plaguicidas, ya sean gravados o no por el IEPS, lo que permite advertir
el comportamiento de la producción agrícola con plaguicidas gravados y exentos por el
impuesto, lo que constituye un acercamiento a la observación de las variaciones en su
consumo; se aclara que esta encuesta muestra la decisión de consumo de dichos productos.
De la gráfica 2 se advierte que antes de la
implementación del IEPS a plaguicidas -año 2012-, el porcentaje de unidades de producción
agrícola que usaban insecticidas y herbicidas químicos era menor que el año en que inició la
vigencia del impuesto -2014-, e incluso los porcentajes se mantuvieron prácticamente igual
en 2017 -con movimientos marginales- y en 2019 se advirtieron porcentajes muy similares a
los que existían en 2012.
Gráfica 2: Porcentaje de unidades de producción agrícolas que emplean herbicidas
e
insecticidas químicos
Fuentes: INEGI, "Encuesta Nacional Agropecuaria 2012", INEGI,
accedido 22 de febrero de 2024, http://bit.ly/3ISoxpG; INEGI, "Encuesta Nacional Agropecuaria
2014", INEGI, accedido 22 de febrero de 2024, http://bit.ly/3GuqLes; INEGI,
"Encuesta Nacional Agropecuaria 2017", INEGI, accedido 22 de febrero de 2024, http://bit.ly/4kQTUyp; INEGI, "Encuesta Nacional Agropecuaria
2019"; INEGI, accedido 22 de febrero de 2024, http://bit.ly/4lW8WUl.
Elaboración propia.
Este comportamiento de porcentaje de unidades de producción agrícola
durante el período observado sugiere que el impacto del IEPS a plaguicidas no ha sido
significativo para modificar los patrones de su consumo pues la variación es mínima, además
de que al analizar el inicio y el final del período resulta que la información es
prácticamente igual, de ahí el bajo impacto del impuesto bajo esta perspectiva de análisis.
Por su parte, si se considera el estudio de frecuencia y uso de plaguicidas durante 1980 y
2018 elaborado por SEMARNAT, si bien marca una tendencia a la baja entre 2016 y 2018, en
realidad se debe a que se prohibió el uso de algunos productos considerados, cuestión ajena
al IEPS.
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FABRICACIÓN Y VENTA DE PLAGUICIDAS A PARTIR DE 2014
Por su parte, en la Encuesta Mensual de la Industria Manufacturera (EMIM)
de INEGI, se presentan los valores del volumen en toneladas y del valor de las ventas de la
producción de pesticidas y otros agroquímicos, excepto fertilizante, con la serie
"Principales características, datos mensuales productos-Versión 2021". En las gráficas 3 y 4 se presenta el período de 2013-2022 para
comparar los efectos de dichos valores desde la implementación del IEPS a plaguicidas:
Gráfica 3: Valor de las ventas de la fabricación de pesticidas y otros
agroquímicos,
excepto fertilizantes, por el período 2013 a 2022
Nota: Miles de pesos corrientes conforme a información del propio INEGI.
Fuente: INEGI, “EMIM Serie 2013”, accedido 6 de abril de 2025, http://bit.ly/4nXSFAf.
Elaboración propia.
Gráfica 4: Volumen de producción (cantidad de productos) de pesticidas y otros
agroquímicos, excepto fertilizantes, por el período 2013 a 2022
Fuente: INEGI, “EMIM”, 7.
Elaboración propia.
Gráfica 5: Ingresos tributarios por IEPS de plaguicidas de 2014 a 2023
Nota: Datos actualizados a valor presente (a marzo 2024) conforme al
procedimiento del art. 17-A CFF.
Se utilizó el INPC de marzo de 2024 entre el INPC de diciembre anterior al
año que se indica.
Fuente: SAT, “Recaudación de Ingresos Tributarios del Gobierno Federal”.
Elaboración propia.
De lo anterior se advierte que las ventas por fabricación de plaguicidas
entre el inicio y el final del período observado han aumentado a pesar de la implementación
del IEPS. De hecho, de 2013 a 2014 -año de inicio de la vigencia del impuesto- hubo un
incremento del IEPS precisamente, lo que parece contrario a la expectativa por su
implementación. Luego, si bien ocurrió que entre 2017 y 2020 -hubo una disminución
considerable en el valor de las ventas de estos plaguicidas, esto se puede explicar también
porque la producción nacional no pudo competir en precios contra los productos importados a
raíz de la implementación del IEPS precisamente, es decir, la caída en las ventas por
fabricación de estos productos gravados pudo sustituirse con importación de otros
plaguicidas más baratos, lo que supone que el IEPS tuvo un impacto en la fabricación
nacional pero no necesariamente en la importación ni en el uso de plaguicidas importados.
Como puede observarse con los datos anteriores, por los períodos analizados resulta que la
venta de plaguicidas tiene una tendencia creciente a pesar de la implementación del IEPS, lo
que coincide con la observación de la OCDE, que afirma que en México han crecido un 3,08 %
promedio anual las ventas de plaguicidas entre 2013 y 2018,
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y también que México ha sido un importador importante de plaguicidas con aumentos
consistentes entre 2007 y 2018.
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Véase ahora en la gráfica 4 el volumen de producción de
plaguicidas para tener así un mejor enfoque de los resultados anteriores que se basan en las
ventas de plaguicidas.
Como se advierte, para 2015 y 2016 hubo una disminución en el volumen de
producción de estos productos, sin embargo, para 2017 y 2018 se volvió a incrementar,
mientras que en 2019 y 2020 de nuevo hubo decremento y nuevamente en 2021 y 2022 se
incrementó el volumen de producción,
22
lo que muestra que el IEPS de plaguicidas no ha impactado en la producción nacional de
dichos productos, ya que la tendencia de volumen de producción por todo el período observado
es al alza.
RECAUDACIÓN DEL IEPS PARA PLAGUICIDAS DURANTE EL PERÍODO 2014-2023
En las bases de datos del SAT conocidas como "Datos abiertos", se observa
que la recaudación del IEPS a plaguicidas se ha incrementado desde 2014 y hasta 2023, tal
como se presenta en la gráfica 5.
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En la información anterior se puede advertir un aumento de la recaudación
del IEPS a plaguicidas del año 2014 -año de inicio del impuesto- a 2015 lo que puede
encontrar explicación en el incremento de tasa -se incrementó de 3, 3,5 y 4,5 °% aplicables
en 2014 a 6, 7 y 9 °% aplicables en 2015-. Por su parte, se advierte también que del año
2014 a 2023 el incremento neto con valores actualizados a marzo 2024 es notorio.
Asimismo, en la gráfica anterior se observa que 2019, 2021 y 2023 son los
únicos años en los que el monto de recaudación del IEPS a plaguicidas disminuyó en
comparación con el año que le precede, esto es, por los años 2018, 2020 y 2022,
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pero las disminuciones no son consistentes y por el contrario se incrementaron los
importes en los años subsecuentes, por lo que no puede concluirse que el fin extrafiscal del
IEPS se ha cumplido pues de ser así debería observarse un monto menor por recaudación, lo
que claramente no ocurre en el total del período observado.
Luego, al comparar esta información de recaudación de IEPS con las ventas
por la fabricación de pesticidas y otros agroquímicos, excepto fertilizantes de la EMIM, así
como el volumen de su producción, se advierte que en los años 2018 y 2020 existió una
disminución tanto de dichas ventas -véase gráfica 3- como de su producción
-véase gráfica 4-. En este contexto, si el IEPS lograse cumplir su fin
extrafiscal, resultaría que el IEPS recaudado en ese período también debería disminuir; sin
embargo, los ingresos por este impuesto en el año 2020 -año de pandemia- fueron los mayores
que se han observado desde la implementación del impuesto (2014) hasta el año 2023
inclusive, es decir, no necesariamente existe una asociación entre producción y ventas de
plaguicidas con recaudación del IEPS.
Por otro lado, las distintas Leyes de Ingresos de la Federación (LIF)
entre los años 2014 y 2023 presentan una tendencia de crecimiento en la recaudación del IEPS
a plaguicidas (gráfica 6).
Gráfica 6: Comparativo de ingresos tributarios por IEPS de plaguicidas según LIF
del
período 2014 a 2023
Nota: Los datos son pesos mexicanos a valor histórico -no indexados-.
Fuentes: SAT, "Recaudación de Ingresos Tributarios", 8; y, México, Ley
de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2016 (LIF), publicada en
el Diario Oficial de la Federación (DOF), 18 de noviembre de 2015; LIF 2017, en
DOF 15/11/2016; LIF 2018, en DOF 15/11/2017; LIF 2019, en DOF 28/12/2018;
LIF 2020, en DOF 25/11/2019; LIF 2021, en DOF 25/11/2020; LIF 2022,
en DOF 12/11/2021; y LIF 2023, en DOF 14/11/2022.
Elaboración propia.
Como se puede observar en 2019, y de 2021 a 2023 no se logró el ingreso
proyectado por la LIF de cada año, lo que podría sugerir que el IEPS funcionó en esos
períodos, pero si se analizan los montos efectivamente recaudados entre sí, resulta que en
esos años el monto es creciente. De hecho, la recaudación efectiva entre 2014 y 2023 es
creciente en todo momento y los incrementos en las proyecciones previstas en LIF solo
demuestran que la expectativa de la autoridad es recaudar más por IEPS, lo que contradice
las intenciones originales del impuesto si considera que de cumplirse su fin extrafiscal
entonces su recaudación debe disminuir.
COMPARACIÓN DEL USO, CONSUMO, FABRICACIÓN Y VENTA DE PLAGUICIDAS CON LA
RECAUDACIÓN DE IEPS PERÍODO 2012-2024
2020 es el año con el mayor ingreso de IEPS de plaguicidas
25
pero también fue el año con menos hectáreas sembradas,
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y el segundo año con menor volumen de toneladas fabricadas de acuerdo a la EMIM,
27
por lo que con los datos analizados no se puede explicar el notable incremento que tuvo
ese mismo año 2020, ya que la inflación no fue tan elevada, como sí lo fue en 2021 y 2022.
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La tendencia recaudatoria del IEPS a plaguicidas no guarda relación con la
actividad agrícola del período 2014 a 2023 pues, como se pudo observar en la gráfica 1, la superficie nacional destinada a la agricultura se ha
mantenido en los mismos porcentajes desde 2013, por lo que, en caso de que el IEPS a
plaguicidas cumpliera su in extraiscal, entonces podría verse una disminución en consumo de
estos productos, pero, por el contrario, en ese período aumentó el monto del impuesto.
Por su parte, los datos de la ENA 2012 en comparación con 2014 presentan
un aumento del 1 % de uso de herbicidas y del 2,90 % de insecticidas, ambos productos
considerados plaguicidas y gravados con IEPS, y si bien en el año 2017 en comparación con
2014 se observa una diminución de 2,10 % en el uso de herbicidas, lo cierto es que también
se observa un aumento de 0,80 % en el consumo de insecticidas, con lo cual el aumento de uso
de un producto y la disminución de otro, ambos gravados por el impuesto, no puede atribuirse
al IEPS pues en caso de funcionar resultaría entonces que ambos conceptos deberían
disminuir.
Asimismo, el valor de las toneladas fabricadas de pesticidas y otros
agroquímicos que se muestran en la EMIM, excepto fertilizantes, presenta un incremento neto
del 17 % de 2013 a 2022, y el valor en ventas ha aumentado en un 53 % en el mismo período.
Esto permite suponer que la actividad nacional de fabricación y venta de plaguicidas sigue
en aumento a pesar del IEPS a dichos productos, lo que pone en duda su eficacia.
FALTA DE VERIFICACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LOS FINES EXTRAFISCALES
De la información hasta aquí presentada no se advierte que el in
extrafiscal del IEPS a plaguicidas se hubiera cumplido, y en cambio sugiere que el monto del
impuesto solo ha incrementado el precio final de los productos agrícolas que los utilizan,
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hipótesis que requiere investigación aparte.
No existen productos sustitutos con el mismo precio que produzcan los
mismos resultados que los plaguicidas gravados con IEPS,
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situación que limita la eficacia del impuesto. La elasticidad de la demanda de estos
productos agroquímicos debería analizarse para advertir a partir de qué porcentaje del
precio del producto se consigue una efectiva disminución en su compra una vez que quedan
gravados con el IEPS,
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pero no se encontraron estudios al respecto.
Así, los fines extrafiscales del IEPS a plaguicidas no se cumplen y sin
estudios oficiales que validen la idoneidad de la vigencia del impuesto en su forma actual
es posible que haya provocado consecuencias inesperadas, por ejemplo, un aumento en los
precios de alimentos. De ahí que de momento el IEPS a plaguicidas es un instrumento
estrictamente recaudatorio, sin que existan estudios legislativos que hubieran evaluado los
efectos del impuesto para reformarlo y que logre sus fines extrafiscales.
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Tratándose de juicios de amparos contra leyes
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los juzgadores limitan sus consideraciones al análisis del discurso que establece los
fines extrafiscales que se plasman en las iniciativas de leyes respectivas, pero no tienen
la obligación de analizar la implementación del instrumento tributario, ni de verificar si
se cumplen o no efectivamente los fines que persigue, pues si bien los beneficios esperados
con la iniciativa pueden ocurrir durante un breve lapso nada más, también puede resultar que
en un plazo mayor dichos beneficios dejen de cumplirse, y tal situación escapa del
escrutinio jurisdiccional.
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La falta de análisis de los resultados que produce la norma tributaria
impide a los juzgadores considerar su eficacia constitucional y el cumplimiento o no de sus
fines extraiscales a lo largo del tiempo, ya que el análisis de protección a los derechos
humanos no siempre puede valorarse anticipadamente desde el mero discurso plasmado en la
iniciativa de Ley, pues se requiere también de un análisis a partir de evidencias
disponibles, pues solo así la decisión jurisdiccional puede ser más apegada a la realidad y
se puede dictar una sentencia útil y justa
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que evite la validación constitucional de fines extrafiscales solo por un discurso
plasmado en su iniciativa.
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