INTRODUCCIÓN
Estas reflexiones hacen parte de una investigación doctoral más amplia acerca de
los “Usos militantes e institucionales del derecho a propósito de la causa de las
mujeres víctimas del conflicto armado en Colombia”.1 En líneas generales, dicha investigación
buscaba entender el proceso para que la problemática del impacto de la
guerra en la vida de las mujeres llegara a ser un asunto de interés público y, específicamente,
de interés jurídico. Esta investigación está inscrita en un marco conceptual
propio de la sociología del derecho y de los movimientos sociales, así como de los
estudios feministas sobre el derecho y la justicia.
En este marco, hemos explorado la forma en la cual el Estado colombiano se planteó
por primera vez la pregunta acerca de las mujeres en general y, más concretamente,
sobre las mujeres víctimas del conflicto armado en su territorio.
Interesarse en la aparición o surgimiento de un problema o asunto de interés público2
puede dar la idea de que es evidente el considerar el rol de la “acción pública”3 en
dicho análisis. Sin embargo, la dimensión institucional ha sido un elemento a veces
ausente en los llamados estudios socio-jurídicos, en especial en los Estados Unidos.4
Esta dimensión institucional implica considerar el rol del Estado y del derecho, según
precisa el mismo García Villegas, no solo por acción sino por omisión.
En la investigación adelantada, el rol del Estado se presenta en principio como fundamentalmente
indiferente ante la problemática de las mujeres víctimas del conflicto
armado y que se manifiesta eventualmente a través de respuestas puntuales. En todo
caso, esta cuestión no parece constituir un referencial de la acción pública.5
Esta relativa indiferencia se inscribe en una historia más bien compleja de la relación
entre el feminismo y el Estado.6 A todo lo cual se suman las dificultades específicas
del movimiento de mujeres colombiano para articular esfuerzos frente a las
ventanas de oportunidad política y jurídica, incluyendo las reformas constitucionales.
Una última consideración conceptual nos parece relevante. Además de determinar
los espacios o condiciones de posibilidad para la acción colectiva, considerar la
dimensión o marco institucional permite integrar al análisis la cuestión de la responsabilidad
del Estado de otra forma: según las tareas que él mismo se ha propuesto. En
términos de Berengère Marques-Pereira, conforme a las formas de “responsabilidad
pública”, es posible comprender de mejor manera las elecciones y justificaciones de
los repertorios de acción del activismo.7
Es en esta perspectiva que nos parece importante identificar los obstáculos y las
oportunidades relacionadas con la adopción de políticas públicas en resonancia con la
problemática de las mujeres víctimas del conflicto armado,8 con el objetivo de analizar
al mismo tiempo, lo que estas nos revelan acerca de las concepciones y consecuencias
de la acción pública a propósito de la violencia, el género y las relaciones entre ellos.
Para desarrollar todos los aspectos mencionados, en un primer momento evocaremos
muy brevemente los términos del activismo feminista en el momento de la reforma
constitucional de 1991, así como sus efectos normativos concretos. En un segundo
momento presentaremos las políticas públicas que nos parecen las más importantes
para la causa analizada, especialmente aquellas que participan en la construcción de
un “feminismo de Estado”.9 Retomamos la definición propuesta por Anne Revillard,
para quien se trata de “la acción de las instancias gubernamentales encargadas formalmente
de defender el estatus y los derechos de las mujeres”.10 Y en un tercer momento presentaremos algunos hechos y reflexiones sobre las primeras políticas públicas que
se refieren específicamente a las víctimas del conflicto armado.
LAS PRIORIDADES FEMINISTAS
ANTE LA OPORTUNIDAD DE REFORMAR
LA CONSTITUCIÓN
El movimiento de mujeres colombiano ha participado activamente de los proyectos
de reforma constitucional en la historia reciente. Antes de la reforma de 1991, tuvo
lugar un primer proceso participativo, convocado por el gobierno Barco en 1988.11
Dicho proceso ha sido objeto de análisis específicos.12 En cuanto a la participación
de las mujeres, un primer proyecto, elaborado por diecisiete (17) organizaciones, fue
presentado al Congreso en ese mismo año. Un segundo proyecto fue propuesto a la
Asamblea Nacional Constituyente (ANC) de 1990 y dio lugar a la creación de un
colectivo llamado “La mesa mujer y constituyente”. Ahora bien, en el momento de
organizar las listas de candidaturas de mujeres para la ANC, las tensiones entre quienes
preferían una lista independiente, y aquellas que proponían adherir a la lista de un
partido político con tendencia de izquierda o de las guerrillas recién desmovilizadas,13
terminaron por dividir al movimiento. El precio de dichas divisiones resultó muy caro
porque finalmente ninguna de las candidatas resultó electa.14
Más que una manifestación de las tensiones entre feministas autónomas y aquellas
cercanas a los partidos políticos (como normalmente son esquematizadas incluso en
las entrevistas), la cuestión difícil fueron los apoyos potenciales de la causa de las
mujeres en el seno de la ANC. Como en otros países de América Latina, la reunión de la iglesia católica, la izquierda, y los partidos políticos tradicionales, constituyeron
un obstáculo de envergadura para el posicionamiento de los intereses de las mujeres.
15 Según nos explicó una activista que participó del lobbying ante la ANC,16
los partidos de izquierda, en especial aquellos recientemente creados por guerrilleros
desmovilizados,17 expresaron su imposibilidad para apoyar las reivindicaciones de las
mujeres que pudieran exponerlos a conflictos con la iglesia, siendo esta una de sus
principales aliadas para la agenda normativa de paz.18
Ahora bien, si se observan los proyectos propuestos por el movimiento de mujeres,
así como las normas finalmente adoptadas, y que las mismas activistas presentan como
logros de su incidencia, el conflicto armado no figura dentro de las mismas (ver cuadro 1,infra). Fuera de la mención a la objeción de conciencia, agregada al final de la elaboración
del proyecto de 1988, no hay mención alguna relativa al conflicto armado. El
contenido de los proyectos muestra el lugar prioritario de los derechos sexuales y reproductivos
en la agenda feminista del momento, el interés por integrarlos en el derecho
positivo, y más concretamente, el reconocimiento de su status constitucional.19 Cuestión
particularmente importante teniendo en cuenta su naturaleza compleja, que implica
libertades y derechos sociales.20 Las problemáticas de la violencia y de la participación
política son finalmente minoritarias y hay solo una referencia al tema de la exclusión.21
Cuadro 1
Comparación de los proyectos y logros en materia
de reforma constitucional del movimiento de mujeres en Colombia
| Proyecto - 1988
(17 organizaciones
de mujeres)22 |
Proyecto de 1991 - “Mesa mujer
y constituyente”23 |
Logros24 - Texto constitucional
aprobado en 1991 |
Los puntos centrales eran:
El lenguaje incluyente.
Principio amplio de no discriminación.
La reproducción humana como
un derecho y una responsabilidad.
Opción libre de maternidad.
Crianza de hijo/as: responsabilidad
compartida.
Toda estructura familiar debe
ser sinónimo de una acción
voluntaria, del respeto,
la solidaridad y de la igualdad
de derechos y responsabilidades.
Exigencia de servicios públicos
que aseguren la posibilidad
de crianza en igualdad
de condiciones.
Reconocimiento de la función
social del trabajo doméstico
tanto en la dimensión
productiva como reproductiva.
En un encuentro posterior, llamado
el “Abrazo amoroso por
la vida”, realizado entre el 13 y
el 15 de octubre de 1990, que
buscó extender el consenso
en torno al proyecto, se agrega
la petición de suprimir el
servicio militar obligatorio. |
Las propuestas de las mujeres pueden
resumirse y clasificarse a partir de
las temáticas siguientes:
Propuestas de principios para el
preámbulo:
• Soberanía popular.
• La separación entre la iglesia y el
Estado.
• La participación ciudadana.
• La autodeterminación.
Propuesta del uso del lenguaje incluyente.
La prohibición de todas las formas
de exclusión y discriminación.
La reproducción humana como un
derecho y una responsabilidad.
El derecho de las mujeres a decidir
libremente sobre la maternidad.
La definición de la familia.
Protección de la maternidad.
La violencia doméstica y la violencia
sexual.
La posibilidad de acciones positivas.
Participación igualitaria en los espacios
de decisión.
La libertad de conciencia y la objeción
de conciencia.
Reglamentación del trabajo doméstico.
La mayor parte de las propuestas se
fundaron en la ley 51 de 1981 (de ratificación
de la CEDAW). |
Los artículos 40, 42 y 43 consagraron
los derechos de las mujeres. En
ellos se reconoce:
La garantía de no ser sometida a
ninguna forma de discriminación.
Ayuda y protección especial durante
el embarazo y la etapa posparto.
El apoyo estatal a la mujer cabeza
de hogar.
La libertad de fundar una familia
por vínculos jurídicos o naturales.
La protección integral de la familia
por parte del Estado y la
sociedad. Para ello, se abre la
posibilidad de determinar legalmente
el carácter inembargable
del patrimonio familiar y la participación
igualitaria en la propiedad
familiar. Se consagra el carácter
invulnerable del honor, la
dignidad y la intimidad familiares.
La igualdad de derechos y obligaciones
en la vida marital.
La facultad de sancionar legalmente
toda forma de violencia
intrafamiliar.
El derecho de la pareja a decidir
libremente el número de hijo/as.
La posibilidad de divorciarse según
las leyes civiles.
La participación en condiciones
de igualdad en los cargos públicos. |
Fuente: elaboración propia.
Luego de presentar algunos elementos del contexto en el que surgió, así como los
términos generales del marco constitucional colombiano relativo los derechos de las
mujeres, resulta pertinente conocer los que consideramos algunos de los rasgos fundamentales
del proceso de formación del “feminismo de Estado” en Colombia.
LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
CONCEBIDAS PARA LAS MUJERES
En tanto instrumento de la acción gubernamental en Colombia, las políticas públicas
no se ocuparon de las problemáticas relativas a las mujeres de forma específica
antes de la década de 1980.25 Al contrario de las tendencias de los países llamados
“desarrollados”, estas políticas comenzaron abordando problemáticas a partir de un
ángulo que tenía en cuenta factores sociales como la pobreza. Las cuestiones relativas
a la igualdad o a los derechos sexuales y reproductivos, centrales en la agenda del
feminismo de la segunda ola (incluyendo el caso colombiano), no son objeto de políticas
públicas específicas sino en la década siguiente (ver cuadro 2, infra).
Cuadro 2
Principales políticas públicas
a favor de las mujeres / Autoridad responsable
| 1984 |
Política de la mujer rural (Doc. CONPES 2109, Ministerio de Agricultura). |
| 1992 |
Política integral para las mujeres (Doc. CONPES 2626, Consejería Presidencial para la
Juventud, la Mujer y la Familia). |
| 1992 |
La política de salud para las mujeres, mujeres por la salud (Resolución 1531 de 1992, Ministerio
de Salud). |
| 1994 |
Políticas para el Desarrollo de la Mujer Rural (Conpes social, Consejería Presidencial para
la Juventud, la Mujer y la Familia). |
| 1994 |
Política de igualdad y participación de las mujeres (CONPES 2726, Departamento Nacional de Planeación). |
| 1997 |
Seguimiento y ajustes a la política de 1994 (CONPES 2941, Departamento Nacional de
Planeación). |
| 2003 |
Política Nacional de Salud Sexual y Reproductiva (Ministerio de Protección Social). |
| 2003 |
Política Nacional de Mujeres Constructoras de Paz y Desarrollo (Consejería Presidencial
para la Equidad de la Mujer). |
Fuente: elaboración propia.
Esta inversión en el orden histórico, que caracterizó de hecho la mayor parte de los
procesos de institucionalización de la cuestión de género en América Latina, refleja
la influencia de políticas internacionales, dentro de las cuales la causa de las mujeres
estaba al servicio de una agenda más amplia: la del “desarrollo”.26 De hecho, las mujeres
campesinas fueron pieza fundamental de los esfuerzos regionales por contener
la influencia de la revolución cubana y de los movimientos políticos de izquierda.
En resumen, se buscó integrarlas a la economía de mercado, para reforzar el enfoque
capitalista en la economía rural, sin cuestionar su lugar en la familia. Magdalena León
describe todo este proceso, inaugurado por la “década de la mujer” de Naciones Unidas
en 1975, y hasta la década de los 90, como el paso de la “neutralidad” con respecto
al género, a la “distensión” de las políticas públicas en la materia.27
Según un análisis muy esquemático de esta serie de políticas, es posible identificar
dos grandes momentos: el primero, de reformas legislativas desarticuladas, que se
extiende hasta la década de 1980, cuando una política específica para las mujeres es
puesta en marcha. El segundo momento comienza con la creación de autoridades propias
de un feminismo de Estado, aspecto que expondremos en detalle en el presente
análisis.
Antes de ello, cabe agregar que el primer momento reúne políticas puntuales que
no buscan repensar el lugar de las mujeres en términos globales. En contraste, ese será
un objetivo asignado a las autoridades específicas en la materia. Sin embargo, ese proceso
de institucionalización no ha asegurado hasta el momento una transversalización
sistemática de la causa de las mujeres y de una perspectiva de género de las políticas
públicas en Colombia. El proceso tampoco ha sido lineal y ciertas conquistas institucionales
han conocido retrocesos, incluso hasta hoy.
EL “FEMINISMO DE ESTADO” TOMA FORMA
En América Latina, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos comienza
a recomendar la creación de instituciones a favor de las mujeres a partir de los años 60.28 En Colombia, es en 1990 que se crea la Consejería Presidencial para la Juventud,
la Mujer y la Familia, primera autoridad responsable de las políticas públicas para
esas diferentes poblaciones, así como de la elaboración de informes para las Naciones
Unidas. Dicha Consejería depende directamente de la Presidencia de la República, y
más concretamente, de la “Primera Dama” (la esposa del Presidente), con un presupuesto
y una estructura específicas.29 Las fuentes de financiación fueron el presupuesto
nacional y la cooperación internacional (especialmente los fondos del PNUD y de
la Agencia de Cooperación Alemana, GTZ).30
Con la creación de esta Consejería se lanzó el programa “Mujer prioridad nacional”,
que buscaba poner en marcha una serie de medidas de ayuda legal a las mujeres,
vía las Comisarías de Familia,31 apoyar esfuerzos de formación para las mujeres cabeza
de familia, medidas de protección social y la institucionalización de la cuestión de
“la mujer” en los niveles departamental y local. En el marco de este último objetivo,
la Consejería promovió la creación de “oficinas técnicas de la mujer” en diferentes
instituciones (ejemplo: en el Ministerio de Agricultura o en los gobiernos departamentales).
El programa es considerado por ciertos análisis como un esfuerzo exitoso,32
especialmente porque dio lugar a la concepción de la primera política pública integral
para las mujeres en 1992 (ver cuadro 2, supra). Otro aspecto resaltado es la participación
de la Consejería en las conferencias internacionales organizadas por Naciones
Unidas, especialmente del Cairo (1994) y Beijing (1995).
Con la puesta en marcha de esta Consejería y de esta política, el margen de acción
para las feministas, según las estructuras de oportunidad política y jurídica33 se
acrecienta. Al tiempo, las tensiones relativas a la cuestión de la institucionalización
se vuelven más visibles. Según el estudio de María Emma Wills, las estrategias adelantadas
por las feministas colombianas al respecto pueden clasificarse a partir de dos
tendencias: aquellas que privilegian el trabajo directo con las mujeres, y aquellas que optan más bien por incidir en las autoridades públicas. Según este mismo análisis, las
últimas son “expresiones feministas que evolucionan hacia una política más activa
frente a las instituciones y al derecho”.34 Norma Villarreal también da cuenta de esas
distinciones y clasifica las acciones de las feministas a partir de dos enfoques: el de
la “influencia” y el de la “resistencia”.35 Esta división es además avalada por algunas
activistas en entrevista.36
Siguiendo el análisis de B. Marques-Pereira acerca de la estructuración de la agenda
y la puesta en marcha de políticas públicas en América Latina, así como de su
efectividad,37 encontramos dichas divisiones demasiado esquemáticas, en tanto no reflejan
la complejidad de las interacciones entre activistas, sus organizaciones y el Estado.
Para empezar porque “las redes de ONG nacionales y transnacionales en América
Latina desarrollan no solamente una actividad de vigilancia del aparato estatal, sino
también una actividad de elaboración de la normatividad social y de reflexión acerca
de la inclusión y la exclusión social y política en materia de relaciones de género”.38
En este proceso, las formas de participación pueden ser múltiples y no se limitan
únicamente a trabajar directamente con los poderes públicos. Estas consideraciones
permiten inscribir las iniciativas de las feministas colombianas en dinámicas más amplias,
y sobre todo, de trascender una visión binaria de la relación entre activismo y
poderes públicos.
Ahora bien, aunque son múltiples las activistas que han trabajado con el Estado (y
de hecho, como se verá, varias de las consejeras presidenciales en la materia vienen
del activismo), las condiciones de la participación dentro de las autoridades públicas,
o más concretamenzte, el hecho de convertirse en una “femócrata”, entendida como
“las feministas que trabajan para mejorar las políticas y los servicios a favor de las
mujeres, en el seno de la burocracia gubernamental”,39 no es una elección que se traduzca
automáticamente en un refuerzo de su capital militante.
Ese fue exactamente el caso en el momento de la creación de la Dirección Nacional
para la Equidad de la Mujer (DINEM),40 promovida por una senadora del Partido Liberal Colombiano, con el apoyo de otro grupo de mujeres parlamentarias. La nueva
institución detenta un estatus más importante a nivel administrativo que la Consejería
que la precedió, así como recursos financieros fijos, determinados por la Ley Orgánica
del Presupuesto Nacional.41 Una reconocida activista, directora de la ONG denominada
Casa de la Mujer, es nombrada como su directora (1996-1998).
Una de las prioridades de la política de la DINEM fue aumentar los espacios de
participación para las mujeres, en especial de las mujeres de los sectores populares
y marginalizados. Gracias a este objetivo y al apoyo financiero, iniciativas como la
Ruta Pacífica de las Mujeres pudieron ver la luz.42 Se trata de un aspecto importante
en la medida que muestra que uno de los ejemplos más estudiados del activismo “de
la resistencia” es en realidad resultado de una política gubernamental.
En términos más globales, la política por la “Equidad y la Participación de las Mujeres”,
promovida por la DINEM, incorpora tres elementos nuevos a los principios de
la acción pública que vale la pena resaltar. El primero es la integración explícita de la
“perspectiva de género”. Efectivamente, si el término no reemplaza completamente la
mención a “la mujer”, siempre en singular, como en los programas y políticas precedentes,
esta variación conceptual muestra una adecuación del lenguaje a los discursos
de los encuentros y programas internacionales sobre el tema. Un segundo elemento
importante es el objetivo de instaurar un enfoque transversal, bajo la idea de que la
DINEM coordinara las propuestas a integrar en los diferentes programas de todas las
otras autoridades públicas. El tercer elemento a subrayar es el recurso a los “derechos
de las mujeres” para definir tanto la subordinación como la discriminación. Estos tres
elementos son inscritos por ciertos análisis dentro de la “tercera ola” del feminismo.43
Dentro del mismo gobierno, el de Ernesto Samper (1994-1998), empieza a gestarse
otra institución del feminismo de Estado, gracias a una dinámica similar a aquella
detrás de la creación de la DINEM. La iniciativa es de Cecilia López, mujer dedicada
a la política y perteneciente al partido liberal, autora del estudio que sirvió de base
para la concepción de la Política pública antes mencionada, quien fue nombrada en
principio Ministra y luego directora del Departamento Nacional de Planeación (DNP).
Es en el seno de este departamento de formulación de políticas públicas que se funda
el “Consejo de género”. La cohabitación de estas dos entidades ha sido estudiada por
M. E. Wills, y puede resumirse como el choque entre los enfoques “bottom-up”44 de la DINEM y “up-to-down” del Consejo de género del DNP, los cuales terminaron
por anularse mutuamente.45 En todo caso, la importancia otorgada a la causa de las
mujeres y el impulso propio de las acciones de la DINEM y del Consejo de género
del DNP, dieron lugar a una intensa actividad en el Congreso de la República para la
aprobación de reformas legales importantes para las mujeres.
Hasta el momento en que adelantamos nuestro trabajo de campo, la última política
general referida a las mujeres fue propuesta por el gobierno de Andrés Pastrana,
del partido conservador (1998-2002). Esta política estaba enmarcada dentro de una
reforma que transforma la DINEM en la Consejería Presidencial para la Equidad de
la Mujer (CPEM),46 estructura que se mantiene hasta el día de hoy.47 Este cambio
implica un retroceso en términos de autonomía presupuestal y de margen de acción
dentro del gobierno.
Sin embargo, dentro de la política propuesta por esta nueva Consejería, la problemática
de “la mujer y el conflicto armado” figura como una línea de trabajo independiente.
48 En su diagnóstico sobre la “situación general de las mujeres en Colombia”,
se encuentra un acápite específico sobre la cuestión, que llama la atención sobre tres
grupos de mujeres en particular: las mujeres desplazadas por la violencia, las líderes
de organizaciones, y las mujeres “reinsertadas” a la vida civil.49
El balance elaborado por la CPEM también señala la ausencia de cifras diferenciadas
por sexo en las estadísticas de violaciones a los derechos humanos y el derecho
internacional humanitario, denuncia el carácter invisible de esas violencias y se apoya
en la “Declaración y el Programa de Acción de Viena”, aprobado en la Conferencia
Internacional de Derechos Humanos de 1993, para exigir una respuesta prioritaria a
las mismas.
Dentro de este marco, la política pública propone buscar recursos de la cooperación
internacional para la población desplazada por la violencia, al mismo tiempo que
busca asegurar un tratamiento prioritario a las víctimas de violencia sexual y de las personas que viven en las zonas de conflicto. La política propone también la realización
de investigaciones para esclarecer las violaciones a los Derechos Humanos (DH)
y al Derecho Internacional Humanitario (DIH) en donde las víctimas son mujeres.
El balance de estas iniciativas se resume en el marcado interés por la cuestión del
desplazamiento forzado: las recomendaciones de la DINEM son finalmente incluidas
en el documento del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES)
sobre desplazamiento. Se organizó un “Encuentro Nacional de mujeres en situación
de desplazamiento”, coordinado por la Red Nacional de Mujeres. Y la “perspectiva
de género”, entendida como las acciones específicas a favor de las mujeres, es incorporada
al proyecto piloto de un programa de ayuda a la población desplazada a nivel
departamental.50
Según dos reconocidas activistas que trabajaron en la CPEM,51 si bien se promovieron
iniciativas importantes para la causa de las mujeres, esta experiencia fue en
cierto sentido decepcionante, en razón de la falta de voluntad política por parte del
gobierno para apoyar estos temas como una prioridad. Habría que agregar además que
su participación les resultó costosa en su calidad de activistas, en la medida que fue
percibida por otras feministas como una legitimación, al menos implícita, del cierre de
la DINEM, y en términos más amplios, a la pérdida de importancia de las políticas a
favor de las mujeres, mientras que la política militarista (el “Plan Colombia”), ganaba
terreno.
Esta tensa disyuntiva entre el activismo, de un lado, y la oportunidad concreta de
ocupar un cargo en la “femocracia”, del otro, se reactualiza cada vez, independientemente
de las particularidades de las trayectorias de las feministas, pero también de
las particularidades del gobierno al que se sumen. Según el análisis de M. E. Wills,
esto se explica en razón de las tensiones internas del movimiento social de mujeres
colombiano, en especial en términos de clase. Estas tensiones se explicarían por la
distancia entre las percepciones y las experiencias de las feministas “profesionales”
(que pertenecen al ámbito urbano), en contraste con las otras activistas, pertenecientes
a otros ámbitos,52 principalmente populares y campesinos.
A nuestro juicio, las dificultades de articular el aceptar un puesto de poder y el
activismo reflejan más bien un doble obstáculo al que se enfrentan las feministas
colombianas. Esto reenvía a ciertas de las condiciones propuestas por Anne Revillard
y Laure Bereni para considerar el rol de ciertas “femócratas” como un rol exitoso. Según ellas, a partir de los estudios sobre el feminismo de Estado, es posible cuestionar
la distinción entre “insiders” y “outsiders”.53 Para comenzar, porque existen “feministas
defendiendo la causa de las mujeres en los escalones más altos del Estado que pueden
haber tenido un estatus de “outsider” (en la medida que) la exclusión del sistema
político no depende enteramente de la función del puesto que se ocupe”.54 Y, según
ellas todavía, “bien que se trabaje dentro y por el Estado, (las feministas) han podido
cuestionar (a veces de manera radical) la estructura desigual de las relaciones de género,
incluyendo aquellas que se encarnan en los discursos y prácticas del Estado”.55
Volviendo al caso colombiano, nos parece que las activistas feministas se han encontrado
siempre en medio de una tensión difícil de superar, que ha convertido su
estatus en doblemente problemático. De una parte, está la tensión con respecto a las
otras activistas, en donde la calidad de outsider con respecto al sistema político es automáticamente
cuestionada, por el simple hecho de aceptar un cargo público. De otra
parte, en razón de la falta de apoyo por parte del movimiento, por lo cual, ese mismo
estatus de outsider termina por ser demasiado pesado para que ellas puedan vehicular
cuestionamientos a los discursos y prácticas estatales de manera más directa y eficaz.
De esta forma, ellas representan una amalgama entre los estatus de outsider e insider,
pero sin beneficiarse de las ventajas de ninguno de los dos. Al final de cuentas, la
desconfianza con respecto al Estado se impone, visto como un Leviathan que ningún
capital activista puede relativizar.
Curiosamente, si los gobiernos de Pastrana y, enseguida, los de Uribe comparten
y aseguran la continuidad de la política militar del “Plan Colombia”, los enfoques
sobre el conflicto armado, y por consiguiente, sobre las víctimas del conflicto, no son
los mismos. Sucede lo mismo con el feminismo de Estado. Los gobiernos Uribe no
modifican la estructura de la CPEM, pero la política hacia las mujeres le da un lugar
marginal a la problemática de las mujeres víctimas de conflicto armado, a pesar de su
nombre, en principio prometedor: “Mujeres Constructoras de Paz y Desarrollo”.56 Es
la “mujer empresaria” quien le interesa al gobierno, según un comentario recurrente
en las entrevistas con las activistas, quienes critican un referencial que encuentran desenfocado frente a la situación crítica de mujeres que exigirían una atención prioritaria
por parte del Estado.
Entre las áreas programáticas” de esta política figura la de “violencias contra las
mujeres”, dentro de la cual está la violencia doméstica, familiar, conyugal y sexual
(todas las cuales son agrupadas finalmente bajo la noción de “violencia de género”),
y la violencia “a causa del desplazamiento forzado”, pero –hecho curioso– no se hace
ninguna mención explícita al conflicto armado, desligando completamente las migraciones
forzadas del contexto.57 Conviene sin embargo precisar que la omisión de
la noción de “conflicto armado” es característica de todo el período Uribe. Efectivamente,
la “fórmula de estilo” de los discursos del Presidente de la República y del gobierno
en general impone que no se hable de la confrontación armada, mucho menos
de una guerra, para hablar de “violencia” y de “terrorismo”.58 Entonces, más que una
ruptura con respecto al feminismo de Estado, es con respecto al conflicto armado que
hay un punto de quiebre importante.
No obstante, en lo relativo a la política para las mujeres es importante hacer tres
anotaciones. La primera se refiere a la ausencia total de activistas feministas involucradas
con la problemática de las mujeres víctimas del conflicto como colaboradoras
de la CPEM. No hay insiders. La segunda, es la reducción de la comprensión de la
violencia a la dimensión doméstica, incluyendo aquella relativa a la problemática del
desplazamiento forzado. Finalmente, las Resoluciones del Consejo de Seguridad en
la materia y los programas de cooperación internacional para apoyar su puesta en
marcha son los instrumentos que parecen forzar al gobierno a hablar expresamente de
la problemática, por lo menos en la política dirigida a las mujeres. Esto se limita sin
embargo a estudios de factibilidad59 o a estudios en los cuales el enfoque a partir de la
violencia doméstica es central.60
De esta forma, la violencia doméstica adquiere un estatus político, al mismo tiempo
que la cuestión del conflicto armado se disuelve en la dimensión “privada”, en lo que constituye un ejemplo de eso que Susan Moller Okin describe como “la negligencia
del género y la perpetuación acrítica de una dicotomía público/doméstico”.61
En todo caso, la tensión a propósito de la cuestión del conflicto armado durante los
gobiernos, Uribe plantea también ciertas iniciativas legislativas.
LAS INICIATIVAS DENTRO
Y ENTORNO AL PODER LEGISLATIVO
El Congreso de la República también fue puesto al servicio de la causa de las mujeres
por la DINEM. Mientras duraron sus actividades (1996-1999), esta dirección promovió
una serie importante de proyectos de ley, algunos convertidos en ley. En esta
coyuntura, el Colectivo de Mujeres de Bogotá estuvo muy implicado en la adopción
de una de las más importantes, la ley 294 de 1996 “para prevenir, remediar y castigar
las violencias en las familias”. Esta ley hace eco a la ratificación de la Convención
Interamericana Belém do Pará sobre la violencia contra las mujeres (otra conquista legislativa
de este período), pero como bien lo indica el título, limitando la comprensión
de las violencias al ámbito familiar.
Es en el año 2000 –cuando fue creada la CPEM– que son adoptadas dos nuevas
reformas legales promovidas por las feministas. A pesar de las tensiones y de la relación
ambivalente de las activistas frente al ejercicio del poder, el movimiento social
de mujeres colombiano se movilizó fuertemente para garantizar la presencia de las
mujeres en el seno de los poderes públicos. Este objetivo se materializa con la ley 581
de 2000 (la Ley de Cuotas), según la cual, el 30% de los puestos de dirección de los
distintos poderes públicos deben estar ocupados por mujeres. Todo el proceso, debates
parlamentarios y el alcance de esta ley son todavía objeto de controversias porque su
ejecución deja mucho que desear.
Es a propósito de este proyecto que se consolidó la “Bancada de mujeres” del Congreso
(grupo de senadoras y de representantes a la Cámara),62 bajo la forma de una
“Comisión accidental para el Trabajo por la Equidad de Género, los Derechos Sociales,
Políticos, Laborales y la Salud Mental, Sexual y Reproductiva de las Mujeres”.63
La ley 1257 de 2008 (por el derecho de las mujeres a una vida libre de violencias) es
presentada por este grupo como una de sus realizaciones.
Esta ley inscribe la cuestión de las violencias dentro del marco de la protección a
los derechos humanos de las mujeres, así como una forma de discriminación, a través
de una definición que retoma más ampliamente los términos de la Convención Belém
do Parà que la precedente. Esto implica un principio de responsabilidad diferente para
el Estado, aspecto que fue objeto de tensiones importantes con el gobierno Uribe. Pero
fue la mención al “conflicto armado” la que se expuso a la oposición más radical de la
parte del poder Ejecutivo. Finalmente, una fórmula un tanto ambigua fue adoptada: el
artículo 9 de la ley declara que el gobierno nacional “adoptará las medidas para investigar
o sancionar los miembros de la Policía, de las Fuerzas Armadas, de las Fuerzas
de seguridad y de otras fuerzas que cometan actos de violencia contra las niñas y mujeres
que se encuentren en situación de conflicto por la presencia de actores armados”
(Las cursivas me pertenecen). Una mención especial fue incluida con respecto a las
mujeres “en situación de desplazamiento” (art. 9.7).
Así las cosas, la inscripción de la violencia de las mujeres en la lógica propia de
los derechos humanos implica una politización parcial de la misma. Sin reconocer
expresamente la existencia de actores armados ilegales, ni establecer un lazo claro
entre el contexto de conflicto armado y las violencias contra mujeres y niñas, igual
compromete al Estado a esclarecer y sancionar dichas conductas.
LAS POLÍTICAS DE AYUDA A LAS “VÍCTIMAS”
La historia del surgimiento de la causa de las mujeres víctimas del conflicto armado
se inscribe también dentro de la historia de las políticas públicas. En ese marco,
las políticas específicas para las víctimas del conflicto armado son concebidas por
primera vez durante la década de 1990.
Pero, a pesar de que sea posible ubicar esta primera mención legal, es más difícil
trazar una historia lineal de las normas y políticas que conciernen a “las personas afectadas
por el conflicto armado”, para retomar los términos utilizados en las discusiones
que constituyeron los primeros balbuceos políticos en la materia.
Para analizar este tema, identificamos tres líneas institucionales diferentes en las
cuales se hace referencia de alguna manera a poblaciones afectadas por el conflicto
armado. Más que una división de un universo presupuesto de “víctimas”, estas tres
líneas ponen de manifiesto respuestas institucionales poco articuladas. Las víctimas
no forman un objeto unificado, a pesar de tener un origen común. Al contrario, las
diferentes líneas de respuesta institucional distribuyen los efectos del conflicto por
poblaciones afectadas conforme a una lógica más bien de orden coyuntural.
Una primera línea la constituyen las políticas que asumen la cuestión a partir de un
enfoque asistencial o de urgencia. La segunda, concierne las políticas de DH y DIH.64
A partir de una descripción muy puntual de algunos de los aspectos más relevantes
de cada una de esas líneas, haremos un paralelo entre sus lógicas, las cuales difieren
sensiblemente de unas a otras.
Como trataremos de mostrar, esta comparación pone de manifiesto una cuestión
transversal en la evolución de este tipo de políticas en Colombia, cuestión que se
plantea en razón de la prolongación del conflicto armado y del aumento de las víctimas,
a veces de forma exponencial. En efecto, estas circunstancias interpelan las
lógicas que determinan las respuestas institucionales a partir de un registro propio a
las situaciones de excepción y, por eso mismo, de orden temporal o pasajero, como
las políticas para situaciones catastróficas. Estas mismas circunstancias plantean un
cuestionamiento similar con respecto a las políticas que, en contraste, han decidido
integrar la problemática de las víctimas a las políticas sociales, como si se tratara de
una forma de marginalidad entre otras.
Al mismo tiempo, la cuestión de las víctimas interpela la responsabilidad de los
actores armados, incluyendo al Estado, y por eso, implica una tensión con respecto
a las políticas en el momento en el que una parte de las prioridades se concentra en
la solución negociada del conflicto armado. En esta misma línea, la cuestión de las
víctimas se convierte en una pregunta molesta, cuando se trata de evaluar el respeto a
los DH y el DIH. Finalmente, esta cuestión plantea la dificultad para manejar los múltiples
efectos de las violencias, que no son los mismos para todas las víctimas. Como
la guerra no golpea de la misma manera, hay lugar entonces a preguntarse si conviene
homogenizar todas las víctimas bajo esa categoría general o no, y si se justifica hacer
eventualmente distinciones.
LAS POLÍTICAS DE AYUDA A LAS POBLACIONES
AFECTADAS POR LAS ACCIONES ARMADAS:
EL ENFOQUE ASISTENCIAL
Los primeros esfuerzos institucionales frente a los daños ocasionados por las acciones
armadas hacen parte de políticas concebidas para la atención de urgencias y
desastres. Además de formalizar el margen de acción de la Cruz Roja Internacional, el “Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres”,65 creado en 1988, fue
encargado de ayudar a las poblaciones de los municipios asolados por las confrontaciones
armadas, así como por los primeros desplazamientos masivos de población.
En 1993 nace el Plan Nacional de Rehabilitación (PNR).66 Se trata de un programa
especial de la Presidencia de la República, parte de una política de “paz y normalización
de las zonas afectadas por los desequilibrios del desarrollo, una débil presencia
institucional y los conflictos sociales”. El PNR se propone operar a partir de tres estrategias
inspiradas de las políticas del Estado central luego de la reforma constitucional
de 1991: la promoción de la participación comunitaria, de la descentralización y del
desarrollo rural. Se trata también de una política que se focaliza exclusivamente en
las zonas rurales. Los “remedios” son concebidos en función de las necesidades territoriales
y se materializan en forma de inversiones, infraestructura, y con la puesta en
marcha de programas de creación de puestos de trabajo o de créditos agrícolas.
En 1994, el PNR es fusionado posteriormente con otras instituciones, cuando se
crea la Red de Solidaridad Social (RSS).67 Con un espíritu similar al del PNR, pero
concebida también pensando en las zonas urbanas, uno de los objetivos principales de
la RSS fue concebir, financiar y administrar los programas de ayuda a “los sectores
más pobres de la población colombiana”, en materia de trabajo, educación, alimentación,
seguridad social, deporte, recreación, cultura e integración de comunidades
marginales (art. 2).
La determinación y delimitación de esas poblaciones “pobres”, potencialmente beneficiarias,
considera causas ligadas a la violencia, así como aspectos económicos, sociales,
situaciones de discapacidad, la edad y el sexo, como “la infancia, la juventud,
la vejez, la mujer y la familia (sic)” (art. 3.2). La ley prevé expresamente la ayuda a la
población desplazada, así como a los grupos rebeldes o las milicias políticas urbanas
que se hayan reinsertado a la vida civil, poniendo en pie de igualdad a las poblaciones
de víctimas civiles y a las personas desmovilizadas (art. 3.12).
A pesar de que la ley considere los aspectos distintivos entre los eventuales beneficiarios,
las medidas de ayuda se caracterizan todas por un enfoque no individualizado,
bajo la forma de inversiones globales en el marco de las políticas sociales del gobierno. Este enfoque será modificado posteriormente con la puesta en marcha de
una política especial para la población desplazada por la violencia.
Otros cambios importantes dentro de esta lógica de asistencia tienen lugar con la
ley 418 de 1997. Para comenzar, por primera vez, la cuestión de la ayuda a las víctimas
es incluida en una ley relativa a las condiciones de negociaciones de paz y de las
políticas de desmovilización, desarme y rehabilitación (DDR). Es de resaltar que la
cuestión es definida en la ley como una problemática de protección de los derechos y
libertades. Finalmente, la protección y ayuda a las víctimas son aspectos considerados
a propósito de su participación en los procesos penales. Es en este marco que la definición
de “víctima” se vuelve esencial: “aquellas personas de la población civil que
sufren perjuicios en su vida, grave deterioro en su integridad personal y/o bienes, por
razón de actos que se susciten en el marco del conflicto armado interno, tales como
atentados terroristas, combates, ataques y masacres entre otros” (art. 15).
La ley impone también el registro de las víctimas. Esta tarea es una responsabilidad
de los comités locales para la prevención y apoyo en caso de desastres, asimilando
una vez más los registros de las políticas de emergencia con las de ayuda social. Este
registro es centralizado por la RSS, quien decide finalmente quiénes son beneficiarios
de la ayuda, otorgada en virtud de un principio de solidaridad social. Esta ayuda debe
ser entregada por la misma RSS en un término no superior a un año luego de los hechos
que hayan causado el daño.
Se impone hacer algunas observaciones. Para empezar, esta ley adopta los criterios
de generales de la responsabilidad civil en materia de indemnización de perjuicios, en
donde la prueba de un daño cierto es esencial. Se trata, en principio, de un enfoque
individual, que considera los daños sufridos caso por caso. Si bien no se habla de “reparación”,
la forma en la que se concreta la ayuda humanitaria implica beneficios también
de orden individual. Otro aspecto a destacar es la posibilidad de ser reconocido
como beneficiario cuando se ha sufrido un perjuicio a causa de actos violentos “cometidos
por motivos políticos o ideológicos”, una medida que amplía la consideración de
los actos violentos más allá de los hechos estrictamente ligados a las confrontaciones
armadas y por consiguiente, más cercanos a la lógica protectora de los DH.
Finalmente, la ley crea el “Programa de Protección a Víctimas, Testigos, Intervinientes
en el Proceso y Funcionarios de la Fiscalía”, dentro de las medidas para
asegurar la eficacia de la justicia. Las personas potencialmente beneficiarias deben ser
protegidas para recibir una asistencia social.
Esta ley fue concebida en principio para ser aplicada de manera temporal y, más
precisamente, durante los cuatro años del gobierno de turno. Sus términos se explican
esencialmente por la esperanza del éxito de la política de diálogos de paz del momento.
Su validez será prolongada y será sujeta a reformas hasta la adopción de la nueva
política del gobierno Uribe (enmarcada en la ley de “justicia y paz”).
En términos institucionales, la RSS fue finalmente reemplazada por la Agencia
Presidencial para la Acción social y la Cooperación Internacional,68 más conocida
como “Acción Social”. Esta institución cambiará completamente la definición de los
términos y los objetivos de las políticas públicas relativas a las víctimas. Además de
centralizar los recursos de las ayudas internacionales que dependen de la Presidencia
de la República, esta agencia inscribe los programas de ayuda social y de ayuda humanitaria
en el marco de las políticas del “Plan Colombia”. De esta manera, la recepción
de los beneficios de los programas sociales para las poblaciones más desfavorecidas
depende de su participación en los programas del gobierno, especialmente el de “Familias
en acción” y “Familias guardabosques”.
El primero es un programa de ayuda a la escolarización por hogar y de ayuda
alimentaria, el segundo un programa de colaboración financiera con familias que ayuden
en la erradicación de cultivos ilícitos. El enfoque “familialista” de los programas
es más que evidente. Constituyen además un ejemplo de condicional cash transfers
(prestaciones sociales condicionadas), uno de los instrumentos privilegiados de las
políticas sociales en América Latina, según el análisis de J. Jenson, en los cuales “el
pago de prestaciones sociales a los más pobres está efectivamente condicionado al
compromiso de las madres a velar por un tratamiento médico y la escolarización de
sus hijos”.69
La puesta en marcha de “Acción Social” conduce también a la creación de un sistema
de reparación administrativa. La noción de “víctima” se ve así modificada. En
contraste, el conflicto armado desaparece, a pesar de que se mencionen los mismos
eventos violentos que en la ley anterior.
La reparación administrativa, atribuida a título “solidario”, tiene lugar en los casos
en los cuales “una persona muere o sufre una invalidez permanente por pérdida
de alguna de sus extremidades”. Se fija un monto en salarios mínimos legales. Los
trámites se hacen directamente ante “Acción Social”, a condición de presentar todas
las pruebas. A pesar de ser de carácter administrativo, este trámite se inspira en el
régimen probatorio de la responsabilidad civil.
Luego de este sobrevuelo acerca de las políticas públicas con enfoque asistencial,
es evidente que la población objetivo es por definición aquella que se considera como
la más vulnerable. La cuestión de las víctimas gana progresivamente un lugar particular
que se volverá central. Esta cuestión se impone en todo caso más en virtud de
la cercanía de las nociones de ayuda humanitaria y ayuda de emergencia, sobre todo por el hecho de la concepción de las políticas como medidas de orden temporal, ya
sea subordinadas a políticas sociales más amplias, o dependientes de las políticas de
negociación de paz que buscan resolver así el conflicto.
Por otra parte, la adopción de un enfoque más jurídico de los prejuicios nos parece
otro proceso que debe resaltarse. A pesar de que el elemento de la reparación es
introducido como una figura de orden administrativo, se estructura a partir de elementos
del derecho de la responsabilidad en donde la individualización y la prueba del
perjuicio son esenciales. Este enfoque jurídico implica también el establecimiento de
criterios de responsabilidad que deben determinar, al menos, el patrimonio obligado a
pagar las eventuales reparaciones.
En materia de reconocimiento y protección a las mujeres, los efectos de estos últimos
cambios institucionales pueden resumirse así: de un régimen de consideración
del género como una situación de vulnerabilidad in abstracto, pasamos a un régimen
en donde hay que probar el impacto de la guerra por el hecho de ser mujer.
ALGUNAS CONSIDERACIONES
ACERCA DE LAS POLÍTICAS DE DH Y DIH
Dar cuenta, por lo menos panorámica, de las instituciones y políticas en materia de
DH y DIH excede los límites de la presente reflexión. Por eso nos limitamos a recoger
los aspectos de nuestro análisis que nos parecen los más relevantes para continuar con
el paralelo propuesto.
Para efectos de sintetizar el análisis, identificamos cuatro tipos de políticas.70 Estas
se estructuran esencialmente en torno a dos criterios: en consideración de violaciones
específicas a los DH, o teniendo en cuenta la identificación de una población afectada
por el conflicto armado de una forma particular. El primer criterio delimita las
políticas a favor de la población desplazada por la violencia, contra el reclutamiento
de menores y a favor de las personas víctimas de las minas antipersonales respectivamente.
El segundo criterio concierne las medidas dirigidas a las familias de las personas desmovilizadas, así como la población desmovilizada directamente, considerada
a veces como víctimas.
Nos parece que no es necesario entrar en mucho detalle acerca de la puesta en
marcha de cada una de estas políticas para resaltar la multiplicidad de nociones de
“víctima”, así como la variedad de regímenes jurídicos, de eventuales beneficios y
sobre todo, de criterios tenidos en cuenta para cada uno de los casos. En resumen, al
pasar revista a cada una de estas políticas se constata la explosión o fragmentación de
la categoría de víctima.
Finalmente, esta multiplicidad de respuestas institucionales muestra una construcción
que delimita quién puede ser visto o considerado como víctima y en razón de
cuáles efectos, pero de una forma coyuntural y parcial. Esto puede explicarse por la
evolución del conflicto armado, de las reivindicaciones sociales, de las presiones y
de las prioridades de las agendas internacionales de cooperación (la lista de factores
incluso podría prolongarse). En todo caso, conforme a nuestro análisis, lo que nos
importa subrayar es el mensaje difundido en el espacio público de opinión legítima.
En este sentido, identificamos tres aspectos que resuenan luego de la presentación
de todas estas políticas:
• Un primer aspecto es la lógica reactiva que caracteriza las políticas de cara a
las víctimas. Dentro de estas políticas no se ve un esfuerzo por construir una visión
de conjunto del conflicto armado y de sus repercusiones, más bien se trata
de tentativas para remediar sus efectos. Es en este marco que la cuestión de la
“perspectiva de género” se plantea. Si ciertas leyes han previsto disposiciones
específicas para las mujeres, no hay una reflexión fundadora relativa al peso de
las desigualdades de género en los diferentes procesos de victimización.
• Al mismo tiempo, la suma de las diferentes respuestas estatales no permite construir
al final de cuentas una noción de víctima más universal. Esta sectorización
constituye un segundo aspecto importante a señalar, pues no refleja una organización
específica de la acción pública, sino que formaliza estatus jurídicos diferentes
entre personas implicadas en el conflicto armado en donde los criterios de
justificación no son muy claros. Estas distinciones no corresponden a criterios
“clásicos” como el de distinción entre civil y combatiente por ejemplo.
• En contraste, estos criterios invitan a construir “identidades” específicas de las
víctimas, tercer aspecto que queremos subrayar. Y por este hecho, tanto del
lado de los funcionarios, tanto del de las activistas, se habla de personas “desplazadas”,
“secuestradas”, “reclutadas”, etc. Esas distinciones además generan
eventualmente una competencia entre los diversos tipos de víctimas. Y entre los
llamados “pobres históricos” y las víctimas del conflicto armado.
