Contenido
El objetivo principal de este artículo es mostrar cómo se ha ido generando
un cambio histórico, no acabado, en la relación de la sociedad con
el Estado, a través de la participación social en la política pública. Para
ello se parte de un análisis sobre la participación en las nuevas democracias
latinoamericanas para luego analizar algunos de los distintos mecanismos
participativos instaurados en la región. Posteriormente, se explicitan los niveles
o grados de la participación, según algunos autores para, por último,
plantear algunas conclusiones.
Introducción: la participación en nuevas
democracias latinoamericanas
Durante la década más dura de los gobiernos neoliberales, la participación
y la movilización social, fueron las que generaron resistencia al modelo
y lo hicieron retroceder en distintos países de América Latina, generando
condiciones para su cuestionamiento. En Ecuador, en particular, la participación
y movilización social de diferentes movimientos sociales liderados por
el movimiento indígena generaron un ambiente simbólico necesario e instalaron
en el imaginario colectivo la necesidad de cambios políticos, económicos
y sociales. Como afirma Ricardo Peñafiel (2009) no se puede entender el
contexto político actual de América Latina y la toma de poder de la izquierda
sin tener en cuenta las movilizaciones de las décadas precedentes tales como
los estallidos populares en Argentina, la guerra del gas en Bolivia, las protestas
nacionales en Chile, o las movilizaciones de los forajidos en Ecuador.
A partir de la década del 80 algunos países de América Latina, con el
retorno a la democracia, incorporaron espacios de participación en la vida pública, planteando propuestas innovadoras de cara a su vinculación con la
sociedad; de esta manera buscaban otorgar (a veces solo en el discurso) un
rol diverso de la ciudadanía ante sus gobernantes. Por otra parte, la ruptura
con los partidos políticos tradicionales abrió la posibilidad de nuevas formas
de relación entre el Estado y la sociedad, pues la mediación de estos partidos
políticos perdía fuerza y legitimidad, al no haber respondido –en la práctica–
a sus promesas de campaña.
En este contexto surgen varios gobiernos críticos a los postulados del
neoliberalismo que buscan acercar su gestión a la población. Esta posición
se consolidó en los procesos constituyentes de Venezuela, Bolivia y Ecuador
donde se profundizó el debate sobre democracia y participación, así como el
papel que debía jugar el Estado para fomentarla. Sin embargo, muchos de estos
gobiernos han sido calificados como populistas y han llevado al espacio
público su gestión cotidiana. Aun Álvaro Uribe, que no ha sido denominado
por la opinión internacional como populista, llevó a la práctica los consejos
comunales, que pueden ser catalogados como un medio populista de gestión
del gobierno (Muñoz 2010).
Esta investigación se ha propuesto como objetivo desentrañar cómo se
ha ido generando un cambio histórico, no acabado, en la relación de la sociedad
con el Estado, a través de la participación social en la política pública,
en situaciones reales de América Latina. Es un proceso de tal magnitud e
importancia que podría configurar una nueva forma de hacer gobierno con
la participación activa de actores sociales. Podemos afirmar que en algunos
países de la región se ha recreado un laboratorio sociopolítico en el que se
gesta la oportunidad de participación.
En condiciones en las que el Estado asume un papel más relevante que en
el siglo pasado, se considera a la participación como una relación dinámica
entre la sociedad y el Estado. La participación pasa, de esta manera, a ser
una suerte de reconocimiento activo a las organizaciones sociales en un marco
de legitimidad democrática electoral. Se incorporan nuevos componentes
sociales y organizacionales como democracia participativa, comunitaria e
intercultural, a la gestión pública. Como diría Boaventura de Sousa Santos:
El modelo hegemónico de democracia ha sido hostil a la participación activa de los ciudadanos
en la vida política y, si la han aceptado, la han confinado a nivel local. Se trata
de la conocida cuestión de escalas, en la que es posible construir complementariedades densas entre democracia participativa y democracia representativa y, por tanto, entre escalas
locales y escalas nacionales (De Sousa Santos 2004, 8).
Uno de los retos que enfrentaron los países para retornar a la vida democrática
fue el plantear modelos de desarrollo más equitativos, lo que implicaba
generar mecanismos más democráticos y participativos que apunten a
que las políticas públicas se orienten hacia la igualdad, redistribución y empoderamiento.
A partir de lo cual se impulsó la construcción de las agendas
de desarrollo local, la planificación participativa y la gestión concertada de
los territorios.
De esta manera, aunque se podía aspirar a que los procesos democráticos
regionales informen acerca del sujeto de la democracia (quién/quiénes), del
qué (sistemas de representación y participación), del cómo (procedimientos
de construcción y legitimación de decisiones, instituciones y liderazgos),
también del dónde y cuándo (circunstancias geopolíticas e históricas) y del
para qué (bien-estar, justicia) y para quién (universalidad) se dan los nuevos
procesos democráticos (Reigadas 2011). Al analizar las experiencias particulares,
resultaba evidente la coexistencia de diversas formas de conducir los
procesos democráticos. En otras palabras, una mirada diferenciada a los procesos
nacionales y locales dentro de cada país relativizaría esta afirmación
por las innumerables (pero no generalizadas) experiencias de participación
que se dan en las últimas décadas a nivel de gobiernos locales.
En cualquier circunstancia, la democracia continúa siendo una respuesta
(probablemente única) para avanzar hacia una sociedad diversa más equitativa.
Un aspecto clave es el nivel y tipo de participación que tenga la población
y cómo esta posibilite que los gobernantes respondan efectivamente
las demandas sociales, o que representen a sus electores. Lo que implica no
convertir la democracia en un fin en sí mismo, sino determinar el tipo de
democracia que se busca, en la línea de lo que plantea Subirats (2011, 25):
Una democracia que recupere el sentido transformador, igualitario y participativo que
tenía hace años. Y que, por tanto, supere esa visión utilitaria, minimalista y encubridora
muchas veces de profundas desigualdades y exclusiones que tiene ahora en muchas partes
del mundo. Una democracia como respuesta a los nuevos retos económicos, sociales
y políticos a lo que nos enfrentamos.
Concluyentemente que se respete la igualdad, que constituye el principio
básico de la doctrina liberal; la libertad, que es la base que permite la expresión
ciudadana en el Estado; y, la solidaridad, como base para privilegiar lo
colectivo y el fortalecimiento del tejido social. Un sistema social que no se
queda en el crecimiento económico sino que propone un tipo de vida justo y
sustentable, en un marco de libertad y responsabilidad, es el ideal liberal en
el que se relieva el que las personas vivan en comunidad y fortalezcan relaciones
e interacciones de reciprocidad, solidaridad y fraternidad (Jara 2014).
Se plantea también dar un paso más allá respecto a esta necesaria visión
liberal mediante una implantación sistemática y permanente de la participación
en el quehacer estatal.
Lo que está en disputa no es solamente un conjunto más o menos innovador de políticas
públicas sino también, y sobre todo, un pacto político nuevo que además contiene una
dimensión de cambio civilizatorio [...]. Los cambios pueden resumirse en tres conceptos
transicionales: desmercantilizar, democratizar y descolonizar [...] des-pensar la naturalización
de la democracia liberal-representativa y legitimar otras formas de deliberación
democrática (demodiversidad); buscar nuevas articulaciones entre la democracia representativa,
democracia participativa y democracia comunitaria; y sobre todo extender los
campos de deliberación democrática más allá del restringido campo político liberal...
refundar los conceptos de justicia social al incluir en la igualdad y la libertad el reconocimiento
de la diferencia [...], la justicia cognitiva... y la justicia histórica (De Sousa
Santos 2010, 130).
De esta manera, los modelos de democracia y participación, que tradicionalmente
habían sido importados de fuera desde finales de los años 80,
reciben un quiebre histórico desde los nuevos gobiernos democráticos instaurados
en América Latina que fueron incorporando mecanismos novedosos.
Sería extenso pormenorizar cada uno de los múltiples mecanismos surgidos;
algunos ejemplos de estas propuestas de acercamiento organizadas
desde los gobiernos son: la planificación y gestión participativa local en
Ecuador, los Gabinetes Itinerantes también en Ecuador, los Presupuestos
Participativos en Brasil, los Centros Comunales Zonales en Uruguay, los
Consejos Comunales en Venezuela y Colombia, los Comités Vecinales en
México. El presente artículo se centra en los más conocidos o con mayor repercusión
y que, aunque con resultados distintos, tenían en común promover
la participación en sus diversas escalas.
Planificación y gestión participativa local (Ecuador)
En Ecuador, desde la década del 80 del siglo pasado se encuentran procesos
importantes, más o menos sostenidos, de planificación participativa
local, destacando los procesos de Cotacahi, Guamote, Antonio Ante, Otavalo
y Montúfar. Esta participación local llega a fijarse a nivel constitucional. Se
manda que en todos los niveles de gobierno se conformen instancias de participación,
integradas por autoridades electas y de la sociedad, para elaborar
planes y políticas, vigilar derechos, elaborar presupuestos participativos y
hacer rendición de cuentas y control social (Constitución del Ecuador 2008).
El art. 100 establece los mecanismos con los que se ejercerá la participación:
audiencias públicas, veedurías, asambleas, cabildos populares, consejos consultivos
y observatorios.
La participación puede alcanzar niveles más altos mediante un sistema
articulado y no solamente aplicando cada mecanismo participativo de manera
aislada. Se trata de un conjunto de espacios en que la ciudadanía organizada
se relaciona con el Estado. El Código Orgánico de Ordenamiento
Territorial, Autonomías y Descentralización (2010) establece la articulación
de los mecanismos de participación a través de: “Implementar un sistema de
participación ciudadana para el ejercicio de los derechos y la gestión democrática
de la acción municipal” (art. 53, literal d).
Gabinetes Itinerantes (Ecuador)
Se instauraron como mecanismo y espacios de trabajo a partir de 2007 en
el gobierno del expresidente Rafael Correa. Esta iniciativa buscaba acercar
al Estado a la comunidad con el fin de promover la credibilidad de los ciudadanos
en las instituciones públicas, la articulación entre el gobierno central
y las entidades provinciales y locales y, tener presencia en lugares alejados
e históricamente olvidados. Funcionaban una vez al mes, ocasión en la cual
el presidente y los ministros de Estado se trasladaban a diferentes localidades
del Ecuador y, en cuatro momentos, intercambiaban con las autoridades
locales y la población.
Presupuesto Participativo (Brasil)
Fue adoptado en la ciudad de Porto Alegre en Brasil desde 1989 y es considerado
como el referente participativo más innovador en América Latina.
Ha sido replicado en varios países de la región y en países de Europa como
España y Francia e incluso en la India. Representa la concreción de una democracia
participativa redistributiva. En palabras de De Sousa Santos (2004,
20) “se fundamenta en una innovación institucional que pretendía garantizar
la participación popular en la preparación y en la ejecución del presupuesto
participativo municipal y, por lo tanto, en la distribución de los recursos y en
la definición de las prioridades de inversión”.
Asimismo constituye una herramienta de participación, gestión y control
por parte de la ciudadanía que puede proponer y decidir cómo invertir parte
de los recursos municipales. Su principal objetivo es contar con la participación
directa de la ciudadanía en el proceso de establecer las prioridades del
gasto en base a las demandas y preocupaciones de la población y plasmarlos
en el presupuesto anual con un seguimiento de los resultados alcanzados.
Representan el mejor ejemplo de una ciudadanía activa que entiende que
la gestión pública es algo que les compete y en la cual no solo pueden participar
sino decidir.
Centros Comunales Zonales (Uruguay)
Surgen a partir de 1993, cuando se aprueba el esquema institucional vigente,
en el cual se establece una subdivisión del municipio en 18 distritos en
los que se instaló una agencia municipal desconcentrada o Centro Comunal
Zonal con el fin de ofrecer cierta cantidad de obras y servicios. Contaban
con una autoridad política local integrada con representantes políticos de los
partidos y un Concejo Vecinal integrado por vecinos electos por sufragio universal
a nivel de la zona, es decir, sin mediación partidaria (Portillo 2005).
Estos constituyen un buen ejemplo de descentralización participativa.
Consejos Comunales (Colombia y Venezuela)
Este mecanismo fue instaurado, con formatos y resultados diversos, en
Venezuela por Hugo Chávez y en Colombia por Álvaro Uribe. En Venezuela,
según lo plantea Goldfrank:
Dependiendo del lente analítico y comparativo que se use, los Consejos Comunales aparecen
como la experiencia más grande e impresionante de la democracia participativa en
la región o bien como un experimento más de clientelismo y, por su alcance, una amenaza
para la democracia participativa (Goldfrank 2011, 42).
Los Consejos Comunales surgen con la Constitución de 1999 como entes
ligados los Consejos Locales de Planificación Pública. Es a partir de 2006,
en el gobierno de Hugo Chávez, cuando entra en vigencia la Ley de los
Consejos Comunales que establece que tendrían una relación directa con
el gobierno nacional. Se fortalecen en una dinámica mayor que las demás
formas de participación política directa. Su función principal fue el impulso
a la planificación, implementación y monitoreo de proyectos y programas
comunitarios.
En Colombia, el presidente Álvaro Uribe instaura los denominados Consejos
Comunales de Gobierno, como espacios de interacción entre el gobierno
y la ciudadanía. Constituyeron espacios donde el presidente conocía y
discutía, a nivel local con diversos sectores, los problemas de la ciudadanía,
proveyéndole de insumos para las políticas públicas. Según la investigación
de Mejía, Botero y Rodríguez (2008, 30) este dispositivo implicaría una relación
compleja entre mecanismo de participación y populismo, tal cual lo
manifiestan:
Existe una relación positiva entre la asignación del gasto en infraestructura vial y la
realización de Consejos Comunales de Gobierno. Este hallazgo parece confirmar la hipótesis
de la presencia de un uso populista del gasto en infraestructura vial. A través de
los Consejos Comunales se asumen compromisos que implican gastos de manera que se
aseguren los apoyos políticos necesarios para mantenerse en el poder.
Comités Vecinales (México)
Fueron establecidos en 1998 con la aprobación de la segunda Ley de Participación
Ciudadana del Distrito Federal (LPCDF98) en México. Se constituyeron
como el nuevo modelo de participación ciudadana institucional,
sustituyendo tanto a los Consejos Ciudadanos, como a la estructura vecinal
(jefes de Manzana y Asociaciones de Residentes). Los Comités Vecinales
eran los nuevos órganos de representación ciudadana, cuya función consistía
en relacionar a los habitantes de un territorio con los organismos político-administrativos
correspondientes, para supervisar, evaluar, informar y opinar
sobre la gestión desarrollada.
Este mecanismo no contó con la aceptación por parte de la ciudanía, que
consideró que no se le otorgaba la capacidad necesaria para incidir en la gestión,
supervisión y evaluación de las autoridades delegacionales.
Todo parece indicar que la democratización del régimen del DF, el arribo de la oposición
al gobierno de la ciudad, el reacomodo de las fuerzas partidarias en el panorama político
de la capital, así como el “rediseño” institucional del modelo de participación ciudadana,
en realidad no plantearon nuevas condiciones para el despliegue y consolidación de la
misma (Espinosa 2004, 30).
Los distintos mecanismos o iniciativas de participación ciudadana que
han sido descritos precedentemente reflejan la importancia que se dio en
América Latina, por parte de los gobiernos democráticos, por incorporar la
participación ciudadana, en asuntos del gobierno, más allá del proceso electoral.
Como lo señalan Ramírez y Welp (2011, 13):
Si los procesos de democratización y descentralización abiertos desde los años ochenta
en la región fueron favorables para que las dinámicas participativas adquirieran mayor
vigor a nivel de los gobiernos locales, desde fines de la década de los noventa se asiste
a un nuevo contexto de oportunidades políticas que ha determinado, sobre todo en los
países andinos, la ‘constitucionalización’ de los mecanismos participativos al nivel de los
Estados nacionales. Se trata de apuestas por la refundación del Estado y la democracia
que han incluido a la participación directa de los ciudadanos y las organizaciones en el
corazón de una definición ampliada de la soberanía popular.
Participación ciudadana
En una perspectiva de superación de una participación convencional-
electoral vinculada a la democracia de corte liberal, se enfatiza en la
participación dentro de la relación sociedad-Estado, es decir a lo que Cunill
(1997), denomina participación ciudadana, y que describe como aquella en
la que los individuos se involucran de manera directa en acciones públicas,
con una concepción amplia de lo político y una visión del espacio público
como espacio ciudadano. Dejamos, así, de lado otras formas de participación
señalados por la autora: a) La participación social, que se da en razón
de la incorporación del individuo a asociaciones u organizaciones en pro de
los intereses de sus integrantes; b) La participación comunitaria, en la que
los individuos se involucran en la acción colectiva para el desarrollo de la
comunidad, manteniendo una relación con un Estado benefactor y, c) La participación
política mediante mecanismos de representación convencional, o
sea la inclusión de los individuos en organizaciones formales y mecanismos
del sistema político.
Recogemos entonces el concepto de participación como “el proceso a
través del cual distintos sujetos sociales y colectivos, en función de sus respectivos
intereses y de la lectura que hacen de su entorno, intervienen en la
marcha de los asuntos colectivos con el fin de mantener, reformar o transformar
el orden social y político” (Velásquez y González 2004, 19). En otras
palabras, se concibe la participación como el proceso mediante el cual se
busca promover un protagonismo soberano de la sociedad civil con miras a
trasformar la sociedad actual.
Si consideramos a la participación en los procesos de construcción de
políticas públicas, vemos que puede constituir un aporte crucial a la formulación,
a la vez que ser una condición de posibilidad para la gobernanza democrática.
Adicionalmente, entendiendo que las políticas públicas reflejan la
visión del mundo que anima al Estado en un momento determinado, es decir,
reflejan el proyecto político que se desarrolla desde el Estado, es importante
establecer que las políticas públicas permiten a los gobiernos (de acuerdo a
contextos y situaciones específicas en la cual se localizan sus intervenciones),
dar respuesta a las necesidades y/o solucionar los problemas de manera
eficaz y eficiente. Esto supone, además, menores niveles de burocracia y jerarquización y una mayor sensibilidad –por su proximidad a la población–
ante las problemáticas a atender. Finalmente logra una innovación en las
formas de ejercer el gobierno, mediante metodologías diferentes de las utilizadas
habitualmente por quienes detentan poder.
Incluir y delegar a la población en el ciclo de las políticas públicas tiene
una gran relevancia y conlleva beneficios sociales. Desde el lado del gobierno:
dispondrían de mayor y mejor información sobre el contexto, necesidades,
prioridades, capacidades y recursos de los sectores y lugares que requieran
atención. La población se convierte en actor partícipe en la cogestión de
servicios, obras y proyectos, los cuales responderían de mejor manera a sus
necesidades locales y se optimizaría el uso de los recursos, entre otras cosas
porque cuentan con mayor y mejor información, es decir, se genera una
relación dialéctica en la cual las demandas sociales impulsan al Estado a la
definición de políticas y acciones públicas, pero al mismo tiempo el Estado
va definiendo a la sociedad con la que interactúa de acuerdo a la interrelación
que promueva; lo cual constituye la base para consolidar un verdadero
desarrollo.
Niveles o grados de la participación
Varios autores han buscado establecer los niveles o grados de la participación
a través de las llamadas escaleras de participación. Esta figura
representa ámbitos y formas de participación que logran mayor significación
e incidencia en la medida en que suben de peldaño. Inician en una aportación
de personas y grupos con una contribución de recursos hasta llegar a decisiones
y acciones de las que son parte junto a otros o al Estado, subiendo cada
peldaño en la medida en que incorporan más información, control y toma de
decisiones. Los escaños se explican de abajo hacia arriba: participación con
recursos, participación con trabajo, participación en la información, participación
en el control y participación en la toma de decisiones. Es importante
señalar que las visiones convencionales de participación se conforman con
los primeros escalones e incluso los enaltecen como formas naturales de
acción comunitaria.
Una de las escaleras mejor lograda es la de Sherry Arstein (1969), quien
usa esta figura para determinar los niveles desde la no participación hasta
los niveles que denomina de poder ciudadano, pasando por varios peldaños
desde la manipulación hasta el control ciudadano.
Figura 1
Escalera de participación de Arstein
Fuente: Sherry Arstein (1969).
También está bien desarrollada la escalera de la participación de Roger
Hart (2001), en la que se establecen ocho niveles de incidencia social, siendo
el nivel más básico la participación manipulada, en la cual se utiliza a la población
para realizar acciones que no entienden y que responden a intereses
ajenos a los suyos; solo a partir del cuarto nivel, que es cuando la población
dispone de información, se considera que existe participación.
Se pueden destacar tres niveles de profundidad respecto a la incidencia
y calidad de la participación. En el menor, de participación básica, cada actor social se reúne con sus similares y reivindica los intereses propios de
su grupo. Un nivel más desarrollado responde al concepto de tejido social
donde se agrupan organizaciones diversas, combinan intereses y se proponen
objetivos de mediano plazo. Un nivel más alto estaría dado por la articulación
del grupo social con el Estado mediante medios institucionalizados de
participación.
Figura 2
Escalera de participación de Hart
Fuente: Roger Hart (2001).
A diferencia de otras interpretaciones, el nivel más alto de participación
no está en la decisión única del grupo, sino en la articulación de estas decisiones
con actores externos y el Estado. Se trata de “ser tenido en cuenta en
los planes de acción de los demás” (Honneth 1997, 60). La autogestión, entonces,
es muy importante, pero no es el peldaño más alto de la participación
cuando se habla de la sociedad en su conjunto.
Organizar una buena participación ciudadana donde la población pueda
llegar a ser influyente en las políticas públicas no es una cuestión sencilla.
Abundan los manuales, la comunicación de experiencias, las evaluaciones, y
existen redes, sobre todo de experiencias y gobiernos locales, para reflexionar
sobre el buen hacer. No obstante, se quiere llamar la atención sobre las
limitaciones que la participación halla, sin importar en el nivel en el que se
encuentre, y lo que puede hacer un gobierno para eliminar esas barreras a la
participación. Para ello se hace referencia a la metodología CLEAR (por su
acrónimo en inglés), que proporciona una herramienta de diagnóstico para
evaluar los programas de participación y cuáles deberían ser las medidas
para resolver el déficit de participación (Lowndes, Lawrence y Stoker 2006).
Esta metodología tiene el valor de tomar el punto de vista de la ciudadanía
e incluso del ciudadano individual, y su reacción-percepción del relacionamiento
logrado con el Estado. Según esta herramienta, la participación es
efectiva cuando los ciudadanos:
- Pueden participar (C, can do), es decir, cuentan con los conocimientos,
habilidades y recursos personales y sociales para expresarse y aportar
efectivamente en un proceso participativo; existen personas que no pueden,
no saben cómo haberlo, no saben expresarse o no se sienten capaces
de hacerlo delante de un grupo o de las autoridades y, por lo tanto, no
suelen estar en esa participación. Las escuelas de ciudadanía y empoderamiento
son un buen recurso para habilitar a estas personas para la
participación.
- Pueden participar (C, can do), es decir, cuentan con los conocimientos,
habilidades y recursos personales y sociales para expresarse y aportar
efectivamente en un proceso participativo; existen personas que no pueden,
no saben cómo haberlo, no saben expresarse o no se sienten capaces
de hacerlo delante de un grupo o de las autoridades y, por lo tanto, no
suelen estar en esa participación. Las escuelas de ciudadanía y empoderamiento
son un buen recurso para habilitar a estas personas para la
participación.
- Tienen oportunidades para participar (E, enabled to), cuando el gobierno
organiza espacios de participación influyente e inclusiva, influyente para
que el ciudadano considere y perciba que vale la pena participar; además
es inclusiva, porque todo el mundo tendría que poder participar en una
democracia.
- Son llamados (A, asked to), movilizados a participar ya sea por el gobierno
o por grupos, redes u organizaciones públicas, privadas o voluntarias;
no es suficiente con organizar espacios participativos, si las personas no
se sienten invitados a los mismos.
- Observan evidencias de que sus puntos de vista han sido tomados en
cuenta, que su participación ha tenido sentido (R, responsed to), es decir,
el gobierno tiene que practicar una devolución efectiva, explicar a los
ciudadanos de qué manera su participación, sus opiniones, sus propuestas
se concentraron, qué se hizo y qué no se logró realizar y explicar las
razones.
Por otro lado, también merece hacer referencia a una de las propuestas
más recientes y extendidas de participación, a nivel regional o nacional: la
denominada Gobierno Abierto. Lanzada en 2011 como Open Government
Partnership (OGP), es una iniciativa multilateral de ocho países fundadores
(Brasil, Estados Unidos, Filipinas, Indonesia, México, Noruega, Reino Unido
y Sudáfrica) con el propósito de proveer una plataforma internacional en
la que actores locales comprometidos y representantes de sus gobiernos trabajen
conjuntamente para que los gobiernos rindan cuentas, sean más abiertos
y mejoren su capacidad de respuesta hacia sus ciudadanos.
La Alianza para el Gobierno Abierto ha crecido hasta contar, en la actualidad,
con 64 países participantes. En todos esos países, gobierno y sociedad
civil trabajan juntos para desarrollar e implementar reformas ambiciosas en
torno al gobierno abierto.
Los países interesados en incorporarse a la OGP deben comprometerse
a sostener los principios de un gobierno abierto y transparente y suscribir la
Declaración de Gobierno Abierto (2011) cuyo objetivo principal es “fomentar
una cultura de gobierno abierto que empodere y brinde resultados a los
ciudadanos, y promueva los ideales del gobierno abierto y participativo del
Siglo XXI”. Los principales compromisos son: aumentar la disponibilidad
de información sobre las actividades gubernamentales; apoyar la participación
ciudadana; aplicar los más altos estándares de integridad profesional en
todos nuestros gobiernos; y aumentar el acceso a las nuevas tecnologías para
la rendición de cuentas.
Adicionalmente, a partir del reconocimiento del Gobierno Abierto como
un proceso permanente y sostenible, se comprometen a dar el ejemplo y a contribuir en el avance de un gobierno abierto en otros países mediante el
intercambio de mejores prácticas y experiencia y mediante la realización de
los compromisos de forma voluntaria.
Esta propuesta tiene su origen en dos iniciativas que, a nivel mundial, y
en un ejercicio inusual de transparencia, iniciaron el camino hacia modelos
de gobierno más abiertos en los que se buscó utilizar las ventajas que ofrecen
las tecnologías de información para superar el secretismo en la información
pública. La primera corresponde a Estados Unidos durante la presidencia de
Barack Obama, quien impulsó mediante una directiva de Gobierno Abierto
la creación de un sistema de transparencia, participación pública y colaboración,
con la certeza de que a través de esto se fortalecería la democracia y
promovería la eficiencia y efectividad del gobierno.
La segunda responde al Reino Unido, mediante Gordon Brown y posteriormente
David Cameron, quienes iniciaron, también, un proceso de apertura
a través de publicar información para apoyar a los ciudadanos para que
puedan comprender el funcionamiento del gobierno y el cómo se ejecutan
las distintas políticas. Con esto buscaban que los ciudadanos tomen mejores
decisiones y puedan dar sugerencias al gobierno.
Ambas iniciativas comparten el objetivo común de publicar los conjuntos
de datos de los que dispone la administración en un ejercicio de transparencia
por el que esa información vuelve a sus verdaderos dueños –la ciudadanía–,
creando al mismo tiempo procesos más eficientes de funcionamiento
interno y externo que mejoren las operaciones e intercambios dentro de la
propia administración (De la Fuente 2012).
Es conveniente precisar que gobierno abierto no es lo mismo que gobierno
electrónico, aunque a veces se usa los conceptos indistintamente. En
cualquier circunstancia, se puede afirmar que se continúa evolucionando en
los mecanismos que posibiliten una mejor relación entre los gobiernos y la
sociedad, demandando una mayor transparencia, rendición de cuentas por
parte del gobierno frente a una sociedad cada vez más informada, propositiva
y exigente de que se cumplan sus demandas.
Aunque el Ecuador no se ubica como país en la Alianza para el Gobierno
Abierto, algunos municipios han acogido esta filosofía de información,
transparencia, participación, colaboración, innovación tecnológica y rendición
de cuentas, tal es el caso del Distrito Metropolitano de Quito y el Municipio de la provincia del Carchi, a través del apoyo y asesoramiento de la
Fundación Alternativas Latinoamericanas de Desarrollo Humano y Estudios
Antropológicos (ALDHEA). Además, se considera que muchas de las leyes
y procedimientos en el ámbito nacional como la Ley de Transparencia, responden
a este marco propositivo.
En esta lógica y tomando como punto de partida los principios de gobernar
eficaz y eficientemente, con enfoque de derechos humanos, garantizar
la participación es un mecanismo que genera impactos más significativos y
duraderos de las políticas públicas, “la construcción colectiva y políticamente
regulada de las decisiones es lo que fortalece la democracia local y esta
dinámica, es un producto en sí mismo” (Cabrero y Peña 2001, 16); es por
ello, que democracia y participación van de la mano.
Es necesario considerar que la participación de la sociedad en el Estado
no es un otorgamiento de los gobiernos, comúnmente llamados hacedores
de la política pública; es un derecho que han adquirido los sujetos sociales
y que no pasa solo por la emisión de opiniones o criterios, sino que debe ser
entendida como una relación de horizontalidad y exigibilidad con los actores
públicos y privados y de control de las acciones de gobierno en todos los
ciclos de la política pública y de la acción gubernamental.
Una vez entendida la participación como derecho adquirido y activo, es
posible reconocer que beneficia que las personas, organizaciones sociales
y/o colectivos se asuman como sujetos activos en la identificación y visibilización
de los conflictos y exclusiones a las que están sometidos; generen
incidencia directa en las estructuras gubernamentales y en la transformación
del orden social y político, y exijan de los gobiernos, en sus diversas esferas
y niveles, respuestas estructuradas y prontas. Esta nueva dinámica social
requiere de una difusión específica, dado que el espacio público se convierte
en el sitio donde “los excluidos” pueden cuestionar explícitamente las
situaciones de inequidad que sufren en la esfera privada. Habermas (1987)
introduce un principio de deliberación de acuerdo al cual serían legítimas las
acciones y normas que son aprobadas por todas las personas participantes
en una discusión racional, lo cual resalta el carácter plural de las sociedades
contemporáneas.
En concordancia con este pensamiento, nos encontramos con una propuesta
de comprensión de la participación menos lineal y hasta confrontativa, explicada por Fernando Tenório (2004, 2) como “esfuerzos articulados
de actores estatales, de la sociedad civil y del capital, dispuestos a llevar adelante
proyectos que surjan de negociación de intereses, inclusive divergentes
y en conflicto”. En este caso el poder público deja de ser un monopolio y se
puede convertir en un articulador y facilitador de la participación social, con
propuestas, negociación y control social; ambas partes, entonces, en calidad
de agentes involucrados. Encontraríamos así un “modelo de gestión pública
fundado en un proceso democrático, cooperativo y educativo, en la medida
en que la población concientizada de su papel político-participativo, pasa a
influenciar en todos los niveles decisorios” (Tenório 2004, 2).
Ahora bien, aunque no se puede negar que han existido avances en materia
de derechos, es ineludible continuar con los esfuerzos para que se ensanchen
los espacios de participación y los mecanismos para hacer efectivos
estos derechos. Esto puede implicar, entre otros hechos, diseño de nuevas
políticas públicas, cambios normativos y operativos sustanciales, arreglos
institucionales, a través de una presión política sobre las autoridades elegidas
para que representen sus intereses. En definitiva, cambios institucionales que
ayuden al rescate y difusión de las buenas prácticas de atención, acompañamiento
técnico de la intervención y, finalmente, la generación de espacios
de interlocución para discutir y construir en conjunto las políticas públicas.
Es decir, que mientras el énfasis en la participación ciudadana desde el
ángulo de lo político (democracia representativa) es el derecho ciudadano a
elegir, ser elegido o deponer a sus gobernantes, desde las políticas públicas
se vincula, además, al de influir en la construcción, implementación y evaluación
de las estrategias de gobierno para atender las demandas sociales.
Si bien existe una fuerte asociación entre democracia y bienestar público
esto se debe a que un régimen democrático, se presume, debe garantizar la
participación efectiva, activa y crítica de la sociedad en la construcción e
implementación de las decisiones y acciones estratégicas de gobierno, ello
incluye la transparencia y control del quehacer gubernamental.
Según García Linera (2011), como efecto de las recientes dinámicas de
participación, y desde su experiencia, dentro del proceso de participación
boliviana, se generan oposiciones que antes no existían y aparecen “nuevas
contradicciones, tensiones creativas” en el gobierno abierto. Además de la
oposición de los sectores sociales con los grupos de poder y agrupaciones políticas convencionales, aparecen cuatro nuevas contradicciones que son:
entre “universalidad e intereses comunes contra intereses gremiales y locales”;
entre un “Estado-monopolio” necesario para estructurar un proceso de
transformación y una “sociedad creativa”; entre la necesidad de “expansión
de la economía” para satisfacer las necesidades de una población con la “defensa
de la madre tierra” y entre el apego al núcleo social de la revolución y
la necesidad de ampliar el proceso a otras clases sociales.
Por lo precedentemente señalado, se puede afirmar que si las políticas
públicas no están enmarcadas en un amplio proceso de participación, el criterio
que aplican los actores públicos está sesgado y los planes y programas
a implementar carecen de legitimidad efectiva; el efecto de la participación
de sujetos sociales en el ciclo de políticas públicas debe estar estrechamente
vinculado con el mantenimiento, reforma o transformación del orden social
y político que garantice el acceso efectivo a derechos ya conseguidos y la
conquista de nuevos derechos que respondan a la realidad y exigencias de
dichos sujetos sociales. La participación no solo debe aumentar los canales
de expresión a la sociedad civil, sino de manera fundamental favorecer su rol
proactivo y crítico del quehacer gubernamental.
Por ello, la participación es crucial, no solo porque enfatiza en la exigencia
al Estado para que cumpla su responsabilidad, sino que permite a
los ciudadanos establecer cambios en los tejidos sociales (De Lellis 2006),
superando las concepciones que concebían la participación.
Ligada, pues, a la idea general de que la ciudadanía tiene que hacerse cargo de las funciones
estatales tradicionales, más que nada, en el ámbito social. Especialmente, a través
de la gestión, la autogestión y la cogestión, que no son otra cosa que una adscripción, una
sujeción de la participación a ámbitos administrativos y gerenciales, gracias al desempeño
de un rol independiente o compartido con instancias privadas o públicas, o con el
propio Estado (Flor Recalde 2009, 5).
Por lo tanto, el ciclo de la política pública está ligado de manera marcada
con la participación ciudadana. Pero para que se puedan generar cambios,
no solo se deben diseñar y ejecutar políticas por cumplimiento de compromisos
de campaña, por coyunturas políticas, etc., sino que tendrán que irse
acercando cada vez más hacia políticas públicas y por tanto hacia una “nueva
concepción de la participación [...] para influir en las políticas de [...] gobiernos y en las políticas gubernamentales de carácter nacional. Asimismo, [...]
una apertura en los gobiernos para dialogar, ir a consensos, acuerdos” (14).
