Estado de la cuestión

El término GE fue usado por primera vez en 1997 en un reporte de la Revisión Nacional de Desempeño (National Performance Review) de los Estados Unidos (Relyea 2001). Sin embargo, como lo afirman Meijer, Rodríguez Bolívar y Gil-García (2018), el campo de estudio del GE, aunque no era precisamente este término el que se usaba, comienza en los años 80, a través del estudio de las TIC en el sector público. No obstante, el término GE en investigaciones referidas a la AP, surge por primera vez en el artículo de Moon de 2002. Y es a partir de esa fecha que se evidencia un incremento gradual de las publicaciones alusivas al GE en revistas internacionales (Alcaide-Muñoz et al. 2017).

Múltiples definiciones se han planteado para el GE (Yildiz 2007). Por ejemplo, Means, Schneider y Schiro (2000) lo definen como la relación del gobierno con las empresas, ciudadanos, proveedores y otros gobiernos mediante el uso de medios electrónicos. Otra definición señala cómo la implementación y uso de TIC, en particular del internet, en la AP es una estrategia para la modernización del sector público y permite un mejor gobierno (Gil-García y Pardo 2005); en cambio, Fountain (2004) utiliza el término de gobierno digital y lo define como un gobierno que basa su organización en términos de agencias y redes público-privadas y su estructura depende de las tecnologías y del internet.

Por otra parte, la OCDE (2016) plantea que el gobierno digital debe ser el resultado de la transición del GE a lo digital, es decir, emplear las tecnologías digitales como una parte integrada de las estrategias de modernización del gobierno para crear valores públicos. Se basa en un ecosistema de gobierno digital comprendido por actores del gobierno, ONG, negocios, asociaciones de ciudadanos e individuos que apoyan la producción y el acceso de datos así como a servicios y contenidos a través de interacciones con el gobierno.

Como se puede apreciar en las múltiples definiciones que se le ha otorgado al GE, este no está unificado. Sin embargo, dentro de tan amplio desarrollo teórico se destacan tres elementos: i. el uso de las TIC, incluyendo el internet, tecnologías móviles y dispositivos, los datos analíticos usados para mejorar la colección, generación, intercambios, agregación, combinación, análisis, acceso y presentación del contenido digital, incluyendo el desarrollo de servicios y APP, especialmente las aplicaciones basadas en la internet, que se utilizan para ii. la provisión de servicios públicos electrónicos, en el esfuerzo por un gobierno más eficiente y transparente, que mejore las relaciones entre y con los ciudadanos; permitiendo iii. la creación de valor público, que se refiere a los varios beneficios para la sociedad que pueden variar de acuerdo a la perspectiva o los actores, incluyendo los siguientes: a) bienes o servicios que satisfagan a los ciudadanos y clientes; b) opciones de producción que cumplan con las expectativas de justicia de los ciudadanos, eficiencia y efectividad; c) instituciones públicas ordenadas y productivas que reflejen el deseo y preferencias de los ciudadanos; d) justicia y eficiencia de las distribuciones; e) uso legítimo de los recursos para cumplir propósitos públicos; y, f) innovación y adaptabilidad para cambiar las preferencias y demandas.

En otro orden de ideas, el campo de estudio del GE, al principio, se orientó por explorar y dar a conocer sus etapas de desarrollo (Layne y Lee 2001). Por ejemplo, la ONU y la Sociedad Americana de Administración Pública propusieron modelos de desarrollo de GE. El tema giraba alrededor del modelo de crecimiento del GE (Andersen y Henriksen 2006) que hacía énfasis en la modernización de la AP (Gasco 2003) convirtiendo, estratégicamente, al gobierno tradicional en GE (Meijer, Bolívar y Gil-García 2018).

Del mismo modo, la investigación inicial se centró en el análisis de los mecanismos que buscaban contribuir al acceso de los usuarios a una mayor y mejor calidad de la información, interactividad y participación ciudadana (Chen y Gant 2001). En otras palabras, se planteaba la relación entre gobierno a empresa, gobierno a ciudadano y gobierno a gobierno. Al mismo tiempo que indagaba sobre la satisfacción de los usuarios en el contexto de los servicios públicos en línea (Verdegem y Verleye 2009), y la participación de estos en la creación de políticas públicas.

Asimismo, la literatura señala que el estudio del GE se ha propuesto desde un enfoque estatal y local (Alcaide-Muñoz et al. 2017). El enfoque estatal ha priorizado analizar las normas, leyes y proyectos estratégicos; los estudios de carácter local han puesto el objetivo en analizar la implementación de los servicios electrónicos y la participación de los ciudadanos en acciones concretas de la administración, esto es, participación en decisiones para la creación de políticas públicas (Cegarra-Navarro, Pachón y Moreno Cegarra 2012). Ambos tipos de estudios se consideran relevantes en la medida en que exploran los ámbitos de gobierno de carácter nacional y local, donde el ciudadano es el foco.

En la actualidad, la tendencia de los estudios del GE se enmarca en el contexto de las ciudades inteligentes, analizando las plataformas, aplicaciones y herramientas digitales. Sobre todo, se considera el análisis de la participación electrónica del ciudadano en los asuntos públicos, y su actuación para la creación de nuevas políticas públicas, lo que se traduce en una go-bernanza más abierta, denominada gobernanza electrónica (Alcaide-Muñoz, Rodríguez-Bolívar, Cobo y Herrera-Viedma 2017).

Siguiendo el trabajo de Alcaide-Muñoz et al. (2017), que analiza de forma novedosa la evolución del estudio del GE y devela la dinámica a lo largo de los años (período entre 2000 y 2016), detectando subcampos de mayor impacto, concluyen que es un campo en constante evolución, sin alcanzar su etapa de madurez. Además, plantean cuatro subperíodos, en los que señalan los temas: motriz, emergentes, marginales y tendencias, asuntos que han sido tratados por parte de los investigadores y académicos en el mundo referidos al GE y que se pretende en este trabajo explorar y determinar para Latinoamérica.

En ese orden de ideas, se le denomina a un tema motor o motriz cuando ha sido bien desarrollado y su importancia es tal, que se le considera base para la estructuración del campo del GE. Por su parte, los emergentes presentan poco desarrollo, algunos alcanzan una etapa de madurez llegando a ser considerados motores, mientras que otros desaparecen. Entre tanto, los temas marginales, como es el caso de regulación, dan cuenta de la temática poco o nada desarrollada. En otras palabras, no han tenido la suficiente atención por parte de los investigadores. En cuanto a los temas de tendencia, serán los que estructuren y den forma al campo de conocimiento del GE.

Desarrollo

La literatura seleccionada está orientada a la exploración del desarrollo del GE. Analiza las relaciones gobierno a gobierno, gobierno a empresa y gobierno a ciudadano (Lau, Aboulhoson, Lin y Atkin 2008). En el mismo sentido, expone la necesidad de incitar a las agencias públicas a unirse a las iniciativas de GE, para proporcionar mejores servicios a la ciudadanía, mejorar la relación con los ciudadanos y alcanzar la modernización de la AP. En otras palabras, el aspecto que se destaca es la implementación de políticas de TIC y el acceso de los ciudadanos a los diversos servicios de la AP. El foco se coloca en la tecnología organizacional, operaciones tecnológicas, capacidades del capital humano y "la evaluación" de los servicios (Valdés et al. 2011).

Otros estudios centran su atención en analizar programas implementados para ofrecer al ciudadano información e interacción a partir de portales de internet (Pérez Castillo, Díaz Hernández y Rincón Mosquera 2015). Por ejemplo, el trabajo de Luna-Reyes y Gil-García (2011) presenta un estudio bajo un enfoque institucional, y se basa en el caso del programa e-México, creado para ciudadanos en las áreas de educación, salud, economía y gobierno; hacen referencia a un gobierno abierto también denominado, como en Colombia, gobierno en línea (Massal y Sandoval 2010). Finalmente, sus conclusiones van dirigidas a destacar las relaciones bidireccionales entre las instituciones y con los ciudadanos, las formas organizacionales y la tecnología que se coloca a disposición de la ciudadanía en general.

Además, la lupa se coloca en explorar acerca de la confianza institucional y la colaboración entre agencias de carácter gubernamental (Luna-Reyes, Gil-García y Cruz 2007). No obstante, también se indaga acerca de la confianza del ciudadano en la AP, explorando sus experiencias en servicios electrónicos (Smith 2010; 2011), al igual que se analiza la confianza de los ciudadanos en el internet como instrumento para acceder e interactuar con las instituciones públicas (Chalela Naffah 2011).

Asimismo, la literatura seleccionada se orienta en investigar el impacto que produce la política pública de TIC en sectores específicos como el de la educación (Castañón Octavio y Aguilar Párraga 2017; Lengua Cantero 2016; Palacio y Cabrera 2017; López de Mesa 2011). En ese mismo orden de ideas, el trabajo de Barón y Gómez (2012) analiza la política de TIC y su impacto en lo relativo a la brecha digital, señala que se convierte en una apuesta de los gobiernos por brindar acceso a toda su población, a múltiples servicios de diversas áreas, considerando la autonomía y capacidad de acceso que tengan sus ciudadanos (Velasquez 2017).

Por otro lado, la literatura seleccionada plantea el tema de las redes sociales como herramientas para una mejor comunicación, dando paso a la participación ciudadana (Tabarquino 2015) de manera más activa, mayor transparencia y a la colaboración en la transferencia de prácticas entre las agencias gubernamentales. Además, apunta a lo fundamental que resulta la actualización en las regulaciones y leyes en dicha materia, concluyendo que pueden fomentar cambios en la cultura del gobierno (Picazo-Vela, Gutiérrez-Martínez y Luna-Reyes 2012). En la misma línea, se explora el proceso de adopción e implementación de las redes sociales para mostrar cómo las organizaciones de gobierno diseñan estrategias o utilizan dichas herramientas (Picazo-Vela, Fernández-Haddad y Luna-Reyes 2016).

Por su parte, los trabajos de Puron-Cid (2013; 2014) presentan, a través de estudios de caso, el éxito/fracaso del gobierno abierto en lo relativo a la transparencia presupuestaria, emplea técnicas de recolección de entrevistas y concluye señalando la importancia de la multidisciplinariedad al momento de implementar planes y programas de GE. En el mismo sentido, resalta que la colaboración, el conocimiento y los factores de confianza, ocupan los niveles más altos sobre la influencia en el éxito del gobierno abierto. Por lo cual, se debe colocar principal atención en estos.

Finalmente, los artículos seleccionados colocan su atención en indagar acerca de la participación ciudadana en lo relativo a las nuevas tecnologías y el internet. En unidad plantean que facilitan la socialización alrededor de valores, principios e ideas, favoreciendo la creación de redes bajo un compromiso de apoyo y respaldo social (Pardo 2015). En la misma línea, las redes sociales han demostrado ser estimulantes para la participación ciudadana y pueden ayudar a resolver problemas o afectaciones a una comunidad (Basolo y Yerena 2017).

Asimismo, se trata el tema de todas las herramientas que proporciona la política del GE, entre ellas la adopción y uso de las tecnologías móviles, desde una perspectiva local para el fortalecimiento de los municipios (Arcila, Monsalvo, Ramos y Santrich 2014). Por ejemplo, el trabajo de Ribon, García Villalba y Kim (2013) señala la importancia que estas tienen para identificar el posicionamiento y el movimiento de las personas que se encuentran en áreas de conflicto, un estudio que se hace para la zona del territorio Los Montes de María en Bolívar, departamento de Colombia. Juntamente, el trabajo de Gomis-Balestreri (2017) hace referencia a la necesidad de analizar cómo la digitalización del sector público colombiano afecta y se ve afectada por la necesidad del Estado de fortalecer su presencia física en los territorios más recónditos y apartados.

En conclusión, los estudios referidos al GE a favor de Latinoamérica abordan diversas temáticas, como son: el desarrollo del GE, desde un enfoque de las etapas del desarrollo del GE y lo que este significa para la modernización de la AP; políticas de TIC, haciendo énfasis en la adopción, acceso y puesta en marcha del uso del internet; acceso de los usuarios desde una perspectiva de accesibilidad a la información y a interactuar, a través de portales de internet; servicios en línea; evaluación de los servicios; confianza en la AP electrónica, en fin, desde la percepción del ciudadano hacia el gobierno abierto; participación ciudadana, colocando el foco en los beneficios que pueden resultar del uso de las redes sociales; la evaluación del GE, a través de los objetivos y logros que se pretenden alcanzar con la implementación de cada uno de los programas de GE; nuevas tecnologías, con énfasis en las herramientas digitales y electrónicas que permiten mayor participación ciudadana en los asuntos públicos y, por último, el estudio del GE desde un ámbito tanto estatal como local.

De esta manera, y siguiendo el trabajo de Alcaide-Muñoz et al. (2017), se construye un esquema de tres fases, que permite definir e identifica las temáticas abordadas en los estudios del GE realizados en favor de Latinoamérica, para una mejor comprensión de la literatura referida a este campo de estudio (figura 6).

Fuente: adaptado de Alcaide-Muñoz et al. (2017).

Figura 6 Fases para orientar el análisis del estudio referido al gobierno electrónico

Para el caso latinoamericano, las temáticas que se han abordado en los trabajos corresponden a las planteadas en el ámbito global y se han desarrollado de forma simultánea, pero en diferentes años. Por ejemplo, la primera fase está caracterizada por investigaciones orientadas al estudio de las políticas de adopción de las TIC por parte de la AP y el acceso de los ciudadanos a las TIC y a los servicios públicos electrónicos. La segunda fase se caracteriza por los beneficios que deben resultar de la adopción y acceso a las TIC por parte de la AP y los ciudadanos para el aumento en la participación de estos últimos, en asuntos públicos. Y, por último, la tercera fase se caracteriza por el estudio de la transformación de los ámbitos de gobierno, tanto nacionales como locales.

Análisis de las fases: relación de las temáticas globales vs. temáticas latinoamericanas

Como ya se ha expresado antes, el trabajo de Alcaide-Muñoz et al. (2017) analiza de forma novedosa los estudios referidos al GE a nivel global, develando las temáticas que dan forma a dicho campo de estudio. En tal sentido, a continuación, se presenta una relación de las temáticas, que se abordan a nivel global contra las que son abordadas para Latinoamérica siguiendo el esquema de fases presentado anteriormente.

En la primera fase se destacan los temas país y AP, las investigaciones están centradas en la modernización del sector público y la prestación de servicios en línea. Otro tema para destacar es el de comunidad, resultado del acceso de los ciudadanos y su participación electrónica. El tema de democracia explora los beneficios de las TIC para la participación de los ciudadanos en lo público. Además, el tema de conocimiento está dado por el intercambio, colaboración y cooperación entre las organizaciones. En esta primera fase también se analizó el tema de perspectiva mediante la medición de la satisfacción del usuario.

En la segunda fase continúa haciendo presencia el tema de comunidad con la característica de las redes sociales como herramientas de participación ciudadana que permiten la interacción directa del ciudadano con las agencias del gobierno. Otros temas que se puede resaltar en esta fase son la implementación y la eficiencia, por la puesta en marcha de inversiones para proporcionar servicios en línea extensivos. De igual manera, se considera el tema de transformación acompañado de regulación en lo relativo a las leyes y nuevas regulaciones para dar un marco que permita la implementación de las políticas y programas de GE.

En la última fase, se consolida el tema de comunidad y aparece el tema móvil desde el análisis de la interacción entre políticos, gerentes públicos y ciudadanos. Por su parte, el tema medio destaca el potencial de las redes sociales y otras herramientas de la web 2.0. Asimismo, el tema de evaluación hace presencia destacando los estudios de satisfacción, confianza y la aceptación de los ciudadanos hacia el GE.

Cabe destacar que los temas aquí apuntados, con excepción del de regulación, se han considerado motores para el campo del estudio del GE, es decir, han sido ampliamente desarrollados y su importancia es tal, que se les considera como base para la estructuración del campo del GE. Además, se presentan los estudios, algunos desde un enfoque estatal y otros desde lo local.

Análisis comparado

México: la literatura seleccionada sobre México en lo relativo al GE está acorde con la investigación que se ha desarrollado para este campo de estudio en el ámbito global. Por ejemplo, los trabajos de Lau, Aboulhoson, Lin y Atkin (2008) abordan la temática del desarrollo del GE. De la misma forma, se han presentado investigaciones que plantean análisis sobre los mecanismos que buscan contribuir al acceso de los usuarios a la información (Luna-Reyes y Gil-García 2011). Sin embargo, se consideran deficientes los estudios con enfoque en la participación del ciudadano en asuntos políticos, propiamente los estudios dirigidos a valorar la participación electoral y, en esa misma línea, a la construcción de políticas.

Colombia: en el caso de la literatura seleccionada para Colombia, se presenta en la primera etapa de investigaciones estudios centrados en la política de adopción de TIC, específicamente en el área de la educación; es decir, el enfoque se ha puesto en el acceso a dichas herramientas, mientras el mundo ya aborda otras temáticas. Sin embargo, el trabajo de Massal y Sandoval (2010) se acerca a un análisis del desarrollo del GE. Por otra parte, el trabajo de Arcila, Monsalvo, Ramos y Santrich (2014) atiende a la necesidad de evaluar la percepción del ciudadano frente al GE. En general, los trabajos realizados sobre GE en Colombia se han ocupado en abordar la temática del acceso a las herramientas TIC, pero desde la prestación de servicios, descuidando el análisis al proceso de alfabetización tecnológica y la formación de los ciudadanos en el uso de estas (Velasquez 2017).

Chile: la literatura seleccionada sobre GE en Chile destaca los análisis que brinda sobre la confianza del ciudadano hacia la administración pública. Igualmente, la investigación consultada explora las experiencias de los servicios electrónicos. Otro estudio aborda la participación ciudadana, y el trabajo de Valdés et al. (2011) apunta al desarrollo de iniciativas para proporcionar servicios a los ciudadanos. Hay que señalar que Chile, entre los países estudiados, es el que menos artículos presenta publicados a su favor. No obstante, la investigación realizada apunta a abordar gran parte de los temas que se han desarrollado para el GE.