La planificación es un instrumento de desarrollo que permite orientar la acción estratégica de los pueblos en función de sus objetivos planteados y de mejorar las condiciones existentes en procura de un Estado que garantice la calidad de vida de sus ciudadanos. Los elementos de análisis utilizados se centran en la situación territorial, las dinámicas locales, los temas ambientales, los asuntos político-institucionales y el ámbito económico productivo. Este último aspecto es el más complejo de comprender y procesar, porque los elementos que se abordan en su análisis sobrepasan los asuntos locales, y existe una gran diversidad de actores e intereses que complejizan la problemática.

Pensar en los territorios implica considerar las actividades que desarrolla el ser humano en el espacio geográfico que le corresponde (Gómez Orea y Gómez Villarino 2014), y comprender la huella evolutiva de la humanidad, en ella se expresan las marcas del proceso evolutivo de la tierra, el desarrollo de la cultura, las posibilidades productivas y comerciales que los seres humanos generan para sobrevivir y existir (Harari 2014).

En el transcurso del tiempo, las actividades humanas han ido cambiando vertiginosamente y va teniendo expresión diferente en los territorios. La ciencia y el conocimiento han ido adaptándose a estos cambios y tratan de darle sentido científico a estas acciones y, de manera estratégica, armonizarlas con el territorio, para ello desarrolla marcos conceptuales que dan cuenta de estos procesos evolutivos; la economía, la sociología, la antropología, la geografía y el resto de ciencias han aportado significativamente en esta relación de acción y comprensión.

La ciencia económica, genera una serie de modelos y datos matemáticos que intentan dar sentido a estos cambios; para ello, divide en sectores y segmentos económicos las actividades que desarrolla el ser humano para producir y comercializar los bienes y servicios en la población.

Los segmentos más importantes son: agricultura y ganadería, explotación minera, transporte, comercio, actividades públicas, turismo y servicios (Stiglitz 2004). Estos segmentos se cuantifican a través de su expresión monetaria, cuánto dinero genera por el desarrollo de su actividad en un año determinado. Esta clasificación también permite cuantificar la incorporación, para cada segmento económico, de la mano de obra necesaria, para generar la producción de bienes y servicios.

Las economías en desarrollo cambiaron su matriz productiva, los factores de producción son actualmente muy diversos y versátiles, las empresas sacan ventaja de la movilidad de estos factores unidos al aprovechamiento de las ventajas comparativas y la generación de ventajas competitivas, lo que permite entrar en una dinámica más fuerte de desarrollo sostenible. Paul Krugman y Maurice Obstfeld (2006), premios nobel de economía, en su libro Economía internacional, describe de manera clara esta dinámica; a principios del siglo anterior, el sector manufacturero representaba alrededor del 12% del total de los sectores, en contraste con 2003, donde este sector sube alrededor del 65 %, hoy la producción a nivel internacional tiene como máximo exponente al sector manufacturero.

Actualmente, el cantón Tulcán, se constituye en el nodo de comercialización más importante con Colombia, el 98 % de las exportaciones vía terrestre se realizan a través del Puente Internacional de Rumichaca, según datos de la Secretaria Nacional de Aduanas del Ecuador (EC SENAE 2015). La balanza comercial con Colombia, a diciembre de 2018, fue de USD 2755,1 millones (EC BCE 2019). Esta balanza deficitaria permite pensar que Ecuador puede mejorar la relación comercial con Colombia. Muchos de los rubros que Ecuador importa de Colombia tienen como materia prima productos propios; se puede cambiar esa relación a favor de los dos países bajo el concepto de ganar-ganar.

La presente investigación analiza la información correspondiente al valor agregado bruto local (VAB). Lo que se produce en bienes y servicios para cada segmento de la economía se desagrega a nivel de provincia y cantón. En esa línea, se evalúa la forma en que se incorpora la mano de obra en cada sector. A partir de este proceso, se identifican los factores de reproducción económica más importantes y la problemática que aqueja al territorio con respecto a la producción, el transporte y el comercio. Finalmente, se plantean alternativas de solución bajo la óptica de la planificación participativa.

La planificación del territorio en el cantón Tulcán no ha permitido un proceso de desarrollo armónico en lo social, económico, ecológico, institucional y político, lo cual trae como consecuencia el ineficiente aprovechamiento de las ventajas comparativas que presenta la frontera, un débil desarrollo de ventajas competitivas y la disminución de resultados en la renta local.

El proceso de desarrollo sostenible implica pensar en la sociedad, la economía y el ambiente (Gómez Orea 2007), estos factores deben satisfacer las demandas actuales de la sociedad sin comprometer las demandas de las generaciones futuras.

A nivel internacional los cambios climáticos generados por procesos productivos cada vez más contaminantes comprometen el comportamiento de la sociedad y atentan contra los derechos de la naturaleza.

Ecuador es un país de renta media (CEPAL 2020), sus procesos de producción industrial son poco amigables con el ambiente, los procesos de comercialización son ineficientes, las formas de comportamiento social no logran niveles de concienciación con respecto a la naturaleza y tampoco con los esquemas políticos, lo que trae como consecuencia la ruptura de la institucionalidad (Acemoglu y Robinson 2016). Para América Latina, el asunto institucional es parte sustancial en la relación centro-periferia, ha sido gravitante en la forma de construir modelos de desarrollo con insuficiente capacidad institucional que enfrente los retos del progreso (Prebisch 1984).

Tulcán es un cantón fronterizo cuyo factor de reproducción económico más importante es la agricultura y ganadería, seguido por el transporte y, luego, el comercio, son los segmentos económicos que mayor producción de VAB generan, y también, mayor absorción de mano de obra (EC GAD Carchi 2019).

Las formas relaciónales entre estos factores de reproducción económica son ineficientes. El sector agrícola ganadero utiliza formas de producción precarias, escasa generación de valor agregado y bajos niveles de industrialización según las estadísticas de la situación de producción agrícola continua (EC INEC 2019). El sector comercial mantiene infraestructura inadecuada y obsoleta, más aún, el asentamiento de la infraestructura destinada para estas actividades se encuentra diseminada dentro de las áreas urbanas y no cuenta con un espacio territorial específico destinado para el desarrollo de actividades de bodegaje temporal. El sector transporte conecta las bodegas comerciales, atomizadas por toda el área urbana, con los centros de acopio, consumo y el traslado hacia el Puente Internacional de Rumichaca, generando caos en los procesos de circulación vial y peatonal, deterioro de la infraestructura básica, agua potable, alcantarillado, veredas y aceras. Los niveles de pobreza en el cantón se encuentran en promedio del 47,3 % por necesidades básicas insatisfechas (NBI) (EC INEC 2010). Es imperioso erradicar los niveles de pobreza por NBI y por consumo. Los indicadores de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y los objetivos propuestos en el Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDYOT) del cantón, que proponen eliminar la pobreza; se orientan en ese sentido; por tanto, es necesario armonizar los diferentes sectores de la economía con los aspectos socioculturales y ambientales para generar una propuesta de alternativa utilizando la planificación como instrumento de desarrollo.

El objetivo de la presente investigación es proponer al polo de desarrollo productivo como instrumento de planificación participativa para el cantón Tulcán, que permita la integración de las ventajas comparativas y competitivas de la frontera volviendo efectivas y rentables las actividades económico-productivas del territorio. La Ley Orgánica de Organización Territorial Uso y Gestión del Suelo (LOOTUGS) permite planificar y definir polígonos territoriales donde se pueden asentar actividades productivas, que obtienen ventajas tributarias, mejoran sus procesos de producción, disminución de costos y, por tanto, precios más bajos, lo cual les permite penetrar y competir en los mercados internacionales, generando mayor riqueza para el territorio local.

Marco teórico

Las propuestas de desarrollo en América Latina han tenido muchas versiones teóricas, enfoques y propuestas. La crisis de los años 30 del siglo pasado y las secuelas que deja la posguerra en los años 40 y 50 le asignan ciertas características. En primer lugar, la inestabilidad política de los gobiernos latinoamericanos, la mayor parte de los países enfrentan largas dictaduras, el proceso revolucionario de Cuba polariza las posiciones políticas, el gobierno de los Estados Unidos asume una posición hegemónica frente a una América Latina que no logra ejercer soberanía plena desestabilizando la región. En segundo lugar, las tesis económicas desarrollistas influenciadas por enfoques, neoliberales, keynesiano, neokeynesianos y marxistas incrementan el debilitamiento de una visión geopolítica regional (Carvajal 2016).

La complejidad de la problemática en los países latinoamericanos obligó a crear instancias supranacionales que atiendan los temas de la organización político institucional y la planificación sustentable, es así que, en 1948 nace la Organización de Estados Americanos (OEA) que se encarga de pensar el fortalecimiento de gobernabilidad, la confrontación de amenazas a la seguridad, la defensa de los derechos, el fortalecimiento de las democracias y la eliminación de la pobreza.

Por otro lado, nace la Comisión de Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), que es parte de una de las comisiones de Naciones Unidas, destinada a promocionar y contribuir para el desarrollo económico y social sustentable para la regional, al igual que el surgimiento de la OEA en 1948. Sus principales objetivos son: fortalecer la gobernanza internacional para generar bienes públicos globales, fomentar la cooperación regional en los debates mundiales y proponer políticas públicas nacionales para incentivar el cambio progresivo bajo una mirada estructural. Los enfoques utilizados para el cometido de estos objetivos son: el modelo agroexportador, el modelo de industrialización por medio de la sustitución de importaciones, el modelo neoliberal y el modelo posneoliberal.

Los esfuerzos de planificación y desarrollo han sido incesantes; sin embargo, los logros no han podido alcanzarse, la complejidad política, institucional, la gobernabilidad y la gobernanza no han logrado conjugar políticas públicas efectivas que garanticen un desarrollo sustentable. Las primeras dé cadas del siglo XXI evidencian un agotamiento de los modelos adoptados. América Latina sigue bajo la egida de un proceso de desarrollo dependiente que no permite el crecimiento económico sostenido y tampoco una mejor forma de redistribución de la riqueza de forma equitativa (Fierro, Alemán y Torres 2016).

Carvajal (2016) señala en términos generales que para Ecuador, como para varios países de la región, la primera década del siglo XXI se caracterizó por la presencia de nuevos actores sociales y políticos que cambiaron el espectro de la región. Tras los efectos dramáticos de corrupción, pérdida de soberanía y transnacionalización de las economías, que afloran como manifestaciones del discurso del ajuste estructural, varios sectores sociales, de manera dispersa, hicieron denodados esfuerzos para elaborar propuestas para un desarrollo distinto.

En esas propuestas es fácil reconocer la presencia de visiones que cuestionan severamente la ideología del desarrollo en tanto crecimiento económico, la necesidad de propender a una recuperación de las personas como objetivo del desarrollo, en valorar adecuadamente el aporte de la naturaleza y entender sus límites, la necesidad de colocar con mayor énfasis las preocupaciones por la equidad y la igualdad luego de varias décadas de exclusión; finalmente, poner el acento en que el desarrollo debe potenciar las capacidades locales y nacionales, pero, sobre todo, fortalecer la institucionalidad de Estados frágiles ausentes del enfoque Estado-nación (Cueva 1984).

Los esfuerzos en la segunda década del siglo XXI se centraron en la ejecución del Plan del Buen Vivir, una visión que podría considerarse pos-neoliberal. Bajo este enfoque se pretende superar las visiones ideológicas y desarrollar una propuesta que supere la matriz primario exportadora por una matriz de generación de valor; es decir, una fase industrial con miras a la exploración de nuevos mercados y fomento de exportaciones. Sin embargo, este proceso debe ir ligado a un cambio en la matriz energética acoplado a las fortalezas territoriales, aprovechar las ventajas comparativas y generar ventajas competitivas. Las políticas que debe generar el Estado deben tomar en cuenta estos elementos, sin descuidar el contexto internacional y las variables que actualmente impone un mundo globalizado (SENPLADES 2013).

En un estudio sobre el desarrollo y la planificación territorial en el Ecuador, realizado por Fierro, Alemán y Torres (2016), se señala que los fundamentos políticos que han servido para introducir al ordenamiento territorial en la planificación del desarrollo es el buen vivir, la transformación de la matriz productiva y la descentralización que presentan resultados en la implementación del sistema nacional descentralizado de planificación participativa y las respuestas desde los gobiernos subnacionales a los procesos de planificación y ordenamiento territorial impulsados desde el gobierno central. Además, indica que uno de los aspectos de mayor discusión es el de la implementación de los proyectos estratégicos a través de la gestión territorial en espacios locales y el rol del ordenamiento territorial instrumentalizado como estrategia de los Estados nacionales.

Por otro lado, hay que señalar que para realizar una efectiva planificación es necesario obtener información; sin embargo, lo que se tiene al respecto de este tema en los territorios es insuficiente para diagnosticar la problemática, identificar las potencialidades y, por ende, realizar propuestas alternativas de desarrollo. Cabe resaltar que la información adolece de veracidad, la forma en que se procesa la información carece de parámetros técnicos y estándares internacionales y, por tanto, los resultados obtenidos no son muy confiables. Mucha de la información es inconsistente, desactualizada o no está desagregada a nivel de las unidades de gobierno más cercanas al territorio (Vivanco, Mejía y Morocho 2018).

Sobre lo dicho, el estudio sobre políticas para la gestión de la investigación en la planificación territorial realizado propone que la generación de la información territorial es necesaria para la gestión de los territorios, en diferentes escalas y entre diferentes niveles de gobierno. Se confirma que la sola disponibilidad de datos no es suficiente, sobre todo cuando existen inconsistencias entre diferentes fuentes de información. Resulta común que para un mismo territorio existan datos que provienen de diferentes fuentes institucionales y que no son consistentes entre sí en cuanto a la escala, detalle o fecha de adquisición. Esto provoca un problema a la hora de seleccionar una fuente de información, más aún cuando esa fuente institucional resulta ser una copia parcial o una actualización o mejoramiento de otra, volviendo incierta la originalidad del dato (Vivanco, Mejía y Morocho 2018).

Las alternativas de desarrollo ejecutadas desde los territorios tienen una proyección nacional, que, si bien es necesaria e importante, es fundamental que estas propuestas tengan una visión internacional, no solo implica pensar en las ventajas comparativas (Smith 1994) sino también en las ventajas competitivas de las naciones (Porter 2007) y la movilidad de factores (Krugman y Obstfeld 2006).

La historia demuestra que los procesos de desarrollo en Ecuador no han sido consistentes, las brechas sociales y económicas, los niveles de pobreza y las inequidades territoriales no han sido superadas; hace falta mayores esfuerzos interpretativos de la problemática y un diseño más efectivo de política pública, una visión menos centralizada y concentrada.

Metodología

El presente estudio pretende utilizar un enfoque clásico, neoliberal y posneoliberal para la parte diagnóstica y de evaluación de la problemática, que permita conjugar variables y categorías económicas para justificar la implementación de un polo de desarrollo productivo y sostenible en el cantón fronterizo de Tulcán, como parte de un proceso de planificación participativo alternativo.

Es importante señalar que la recopilación de la información para el diagnóstico de la problemática, identificación de oportunidades y potencialidades territoriales se realizó bajo un proceso participativo a través de talleres. Se convocó a los gremios productivos, comerciales y del transporte, además de posibles inversionistas nacionales y extranjeros a participar en los mencionados talleres. La información recogida sirvió para actualizar el PDYOT cantonal y robustecer el presente estudio.

También se trabajó con información secundaria, estadísticas oficiales a nivel nacional y local, que permitieron recopilar información censal, procesar, sistematizar y con esa información definir la estrategia de desarrollo local haciendo énfasis en un polo de desarrollo productivo sostenible, amparado en la Constitución y las leyes conexas al fomento productivo, comercial y laboral.

Factores de reproducción económicos de Tulcán más importantes

A continuación, se presentan las figuras que ilustran el VAB local y provincial y la absorción de mano de obra en los diferentes sectores económicos, desagregados localmente. El análisis combinado de estas dos variables nos determina el factor de reproducción económico más importante del cantón. Se puede relacionar que los factores más importantes son la agricultura, el transporte y el comercio, los demás sectores, si bien son importantes, no son significativos a la hora de priorizar intervenciones en política económica y social.

La mano de obra o empleo se distribuye en mayor cantidad en la agricultura, ganadería, comercio y transporte, en un porcentaje de alrededor del 25, 22 y 10%, respectivamente. El resto de segmentos de la economía son menos significativos, su proceso de generación de valor fluctúa bajo una dinámica inercial, mejoran los segmentos señalados y el resto crece de forma dependiente.

Figura 1
Mano de obra por sectores económicos

Fuente: INEC (2010).

Conclusiones

Cabe destacar que a través de Ordenanza Municipal (EC GAD Municipal de Tulcán 2021), se definió un polígono territorial dedicado al proceso productivo y logístico. Dadas las experiencias recogidas en los parques industriales de Ambato y Riobamba, se planifica un espacio de alrededor de 210 hectáreas destinadas para su implantación, con posibilidad de expansión a 500 hectáreas; esta acción genera seguridad a los inversionistas y cambia radicalmente el crecimiento de la ciudad a una forma ordenada y optimiza la posibilidad de la inversión en infraestructura básica.

Los procesos devaluatorios de Colombia tendrán un impacto negativo a favor del comercial y producción local, se dinamiza la economía local y con el apoyo de la UPEC se genera un constante proceso de know how, que será aprovechado por los inversionistas y profesionales locales.

El polo de desarrollo productivo y sostenible de Tulcán nace de un proceso participativo con actores locales, permite armonizar las actividades productivas con las ventajas comparativas del territorio, aprovecha las ventajas tributarias para disminuir costos de producción y trazabilidad creando ventajas competitivas locales e internacionales y utiliza inteligentemente la movilidad de factores económicos para generar renta local, a futuro puede convertirse en una ZEDE o zona franca. El tema sostenible se basa en las guías que la ONUDI (2019) promueve para darles ese carácter a los polos de desarrollo industriales, son las orientaciones que los administradores de los polos deben tomar en cuenta y exigir a los empresarios para que los procesos de producción sean cada vez más amigables con el ambiente.