El presente trabajo de investigación analiza la descentralización en el Ecuador como proceso de modernización del Estado y nuevo diseño institucional en el marco de la Constitución vigente (EC 2008, art. 88) que ha marcado un hito en el ejercicio de competencias por parte de los gobiernos autónomos descentralizados (GAD).

Así también, considera cómo, en este contexto, se ha implementado el régimen de competencias y cuáles han sido sus implicaciones en el desarrollo territorial y su influencia en la gobernanza como uno de los mecanismos más efectivos para dinamizar a los actores territoriales con la finalidad de promover una gestión pública efectiva, articulada y corresponsable, que permita un despliegue de las políticas nacionales hacia lo local y, de esta manera, hacer tangible el desarrollo sostenible.

Desde estas perspectivas y análisis, la investigación pretende decantar específicamente en la competencia exclusiva de los GAD municipales determinada en el art. 55 literal a) del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD): "Prestar los servicios públicos de agua potable, alcantarillado, depuración de aguas residuales, manejo de desechos sólidos, actividades de saneamiento ambiental y aquellos que establezca la ley" (EC 2010).

Por otro lado, en el marco de esta competencia exclusiva, se busca conocer la necesidad de la aplicación de los principios de buena gobernanza en el diseño y formulación de políticas públicas locales con enfoque en las relaciones urbano-rurales, que permitan no solo considerar las dinámicas territoriales desde una perspectiva física, sino también incorporar ejes fundamentales como la participación ciudadana, procesos de articulación multiescalar y reconocer las diversidades y enfoques constitucionales para la equidad y no discriminación.

En este sentido, se hace necesario también analizar los modelos de gestión exitosos en el ejercicio de esta competencia, uno de ellos el público-privado como en el caso de Guayaquil y del Distrito Metropolitano de Quito (DMQ), teniendo en cuenta que este sector representa un elemento primordial que contribuye de manera estructural al desarrollo sostenible del país y promueve la articulación de esfuerzos de diferentes instancias del Estado para incrementar significativamente la cobertura y acceso a estos servicios básicos.

En el caso del DMQ que mantiene una gestión directa -es decir, el GAD se encarga directamente de prestar el servicio de agua potable y saneamiento a la población- está a cargo de la Empresa Pública Municipal de Agua Potable y Saneamiento de Quito (EPMAPS). Mientras que, en el caso de Guayaquil, se determinó que tiene una gestión delegada, es decir, la prestación del servicio de agua y saneamiento está a cargo de la Empresa Interagua Cía. Ltda.

Al analizar los datos relacionados con la prestación de estos servicios, se llegó a la conclusión de que, respecto a la cobertura, la EPMAPS abastece en un 98,61 % de agua y el 93,05 % en alcantarillado a la población, con una tarifa de 0,72 centavos de dólar por metro cúbico.

En el caso de Interagua Cía. Ltda., la cobertura es del 90% en provisión y el 71 % en alcantarillado, con una tarifa de 0,614 centavos de dólar por metro cúbico. Es necesario considerar que las dos empresas abastecen de agua las veinticuatro horas del día; a pesar de que la cobertura de los dos GAD es amplia, su debilidad en ambos está relacionada con el tratamiento de aguas residuales.

Marco teórico

La descentralización busca garantizar la democratización del Estado en varios aspectos, de acuerdo con Finot (2007), se procura que en lo económico los territorios sean competitivos; en lo social, que se reduzcan las in-equidades y combatir la pobreza, y, en lo político fomentar la participación constructiva y articulada de los territorios.

Las discusiones en América Latina sobre la transferencia de funciones y responsabilidades desde el gobierno central hacia los territorios se han orientado a lograr mayor eficiencia en la prestación de servicios, promover la participación ciudadana, buscar una planificación con pertinencia territorial y resaltar los roles de las autoridades locales como gestores del desarrollo. Al mismo tiempo, la descentralización no ha contribuido a la desconcentración geográfica ni a la eficiencia del gasto, si bien se ha logrado controlar efectos perniciosos para el equilibrio fiscal, pero al costo de reducir autonomía, lo que es contrario a los principios de la descentralización (Finot 2007).

En este contexto los territorios necesitan contar con autonomía para tomar decisiones en los ámbitos políticos, administrativos y financieros; esto es a lo que se denomina tener una real autonomía. Para ello, es necesario que los GAD cuenten con las capacidades técnicas y operativas para ejercerla. Sin embargo, según Ruiz Almendral (2004), la distribución equitativa de recursos por parte del Estado y la generación de recursos propios por parte de los gobiernos locales han representado un gran reto debido a las débiles capacidades de los gobiernos subnacionales.

Este proceso ha conllevado complejidades técnicas y financieras, pero sobre todo normativas. La construcción de un proceso de descentralización que genere todos los insumos para la transferencia de competencias ha decantado en un andamiaje normativo que regula el accionar que involucra intereses que se ven afectados por una historia de centralismo (Ojeda 2002).

Desde un aspecto estadístico, en América Latina se identifica que los gobiernos subnacionales no logran destinar adecuadamente sus presupuestos. Por ejemplo, las políticas sociales no permiten medir una reducción de la pobreza, al contrario, se advierte un incremento en estos indicadores, si bien los gobiernos subnacionales pueden poseer una información veraz acerca de las necesidades de la ciudadanía y adoptar las medidas que se requieren para atenderlas. Los gobiernos pueden incurrir en el error de no ejercer debidamente sus responsabilidades en la gestión de las políticas locales. En el caso ecuatoriano, se puede apreciar esta situación especialmente en el ámbito social debido a la necesidad de establecer convenios específicos con varias instituciones del nivel central para contar con recursos asociados a combatir problemáticas como la violencia basada en género, la erradicación progresiva de la mendicidad, el trabajo infantil, la movilidad humana, entre otros.

El estado de la descentralización en el Ecuador antes de la Constitución vigente (EC 2008) era una negociación uno a uno, lo que se denominaba la descentralización a la carta, modelo que privilegiaba a las élites nacionales y gobiernos locales cuyas fortalezas les permitían negociar con el gobierno central la transferencia de competencias sobre la base de las relaciones políticas construidas, situación que no contribuyó a un desarrollo armónico del territorio, sino que profundizó los polos de crecimiento en cantones con capacidades operativas y políticas fuertes.

En este contexto, al no existir un modelo de descentralización técnicamente concebido, se generaron vacíos en las normativas sectoriales, la facultad de control no era efectiva y ello conllevó a que no existiera una continuidad en el ejercicio de las competencias entregadas a los gobiernos locales y que la calidad de los servicios sea deficiente. Así también, las posibilidades de contar con procesos de fortalecimiento institucional fueron inexistentes para gobiernos locales que ya se encontraban débiles en su capacidad operativa.

Para llegar al modelo actual de descentralización fue necesaria una revolución normativa, la capacidad regulatoria del Estado debía fortalecerse y contar con una Constitución que marque claramente un régimen de desarrollo basado en el bien común. Por otro lado, se requerían un rediseño institucional y una reestructuración de la Función Ejecutiva, de tal forma que la puesta en marcha del nuevo pacto social pudiera consolidarse a través de un enfoque en la inversión pública.

Es así que, a partir de la Constitución de 2008 (EC 2008), se crea el Sistema Nacional de Competencias (SNC), modelo que busca un desarrollo equilibrado y equitativo de los territorios, promueve un nuevo modelo de territorio con la asignación de competencias por nivel de gobierno, cada una con un modelo de gestión, con productos y servicios específicos por cada facultad otorgada, y un modelo de transferencia de recursos que contribuya a la sostenibilidad del ejercicio competencial.

El proceso de descentralización descrito en la Constitución vigente tiene cuatro ejes importantes respecto de los GAD: descentralización de competencias, fortalecimiento institucional, resolución de conflictos y seguimiento y monitoreo de competencias.

El pacto social representado en la Constitución vigente, en el art. 1 menciona que: "El Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia social, democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural, pluri-nacional y laico. Se organiza en forma de república y se gobierna de manera descentralizada" (EC 2008, art 8; el énfasis me pertenece). Este enunciado claramente indica que el Ecuador se gobierna de manera descentralizada, pero que es un gobierno unitario; esto implica un despliegue de las políticas públicas nacionales hacia los territorios.

La carta magna (EC 2008), en el art. 3, numeral 6, acerca de los deberes primordiales del Estado, menciona que uno de estos corresponde al "desarrollo equitativo y solidario de todo el territorio, mediante el fortalecimiento del proceso de autonomías y descentralización".

En relación con las autonomías de los GAD, la norma suprema menciona que estos gozarán de "autonomía política, administrativa y financiera, y se regirán por los principios de solidaridad, subsidiariedad, equidad interterritorial, integración y participación ciudadana" (EC 2008, art. 238). De esta manera se busca garantizar la democratización del poder en los territorios.

Asimismo, menciona que el régimen de los GAD se regirá por la ley correspondiente -el COOTAD-, que establecerá el SNC, cuyas características son: obligatorio, progresivo y definitivo. Este mecanismo promoverá compensar los desequilibrios territoriales.

Con la promulgación del COOTAD en 2010, se buscó configurar una organización político-administrativa del Estado ecuatoriano en el territorio, basado en el régimen de cuatro diferentes niveles de gobiernos autónomos descentralizados y regímenes especiales con la finalidad de garantizar su autonomía administrativa, financiera y política, conforme consta en los arts. 1 y 2.

Estas autonomías llegan a tener sus límites cuando se definen los modelos de gestión de competencias en las resoluciones de transferencia desde el gobierno central hacia los diferentes niveles de gobierno. Cada una de ellas tiene consigo complejidades en su implementación relacionadas con los sistemas de información vinculados al ejercicio de cada competencia, entrega de responsabilidades sin recursos frente a capacidades operativas e institucionales locales disminuidas, entre otras.

Conforme indica el COOTAD, son funciones de los GAD: a) legislación, normatividad y fiscalización; b) ejecución y administración, y, c) participación ciudadana y control social (EC 2010, art. 29).

En el título V de este cuerpo legal se describe la descentralización como un proceso con tres características principales: obligatoria, progresiva y definitiva (EC 2010, art. 105). Mientras que, en el art. 108, establece el SNC (EC 2010, art. 108) y más adelante se define la institucionalidad que consolidará este sistema, para ello se crea el Consejo Nacional de Competencias (CNC) como una entidad con autonomía administrativa, presupuestaria y financiera cuya sede se decidirá por la mayoría de los votos (EC 2010, art. 117).

Junto con el SNC, se creó el Sistema Nacional Descentralizado de Planificación y con ello el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COPLAFIP) (EC 2010). Este cuerpo normativo tiene una articulación fundamental con el COOTAD debido a la incorporación de toda la política pública del ordenamiento territorial a los presupuestos de las instituciones. De esta manera, cobra sentido todo el diseño y organización territorial cuando este decanta en la política pública local recogida en los planes de desarrollo y ordenamiento territorial (PDOT) de los tres niveles de gobierno vigentes.

Ahora bien, el Plan Nacional de Desarrollo Toda una Vida se elaboró en el gobierno de Lenín Moreno; este instrumento contó con un proceso participativo denominado "Diálogos" que posteriormente decantó en "Acuerdos", con un nuevo diseño institucional que buscó la reducción del aparato estatal a la mínima expresión, proceso que influyó la planificación nacional. El PND se organizó en 3 ejes sobre la base de la sustentabilidad ambiental y el desarrollo territorial.

El PND presenta a la descentralización y la desconcentración como políticas nacionales para democratizar y transformar el Estado, que deben orientarse a mejorar las condiciones de vida de la población, al consolidar la gobernanza del territorio y promover una cultura ciudadana empoderada de sus derechos y deberes.

Por su parte, el Plan Nacional de Descentralización (EC CNC y SENPLADES 2013) constituye otro instrumento de política pública nacional cuya finalidad fue descentralizar las competencias conforme lo establecido en la Constitución, el COOTAD y la normativa nacional vigente asociada al ejercicio de las competencias a ser descentralizadas. Dicho plan contó con cuatro programas:

Así, la descentralización en el Ecuador es la trasferencia obligatoria, progresiva y definitiva de competencias desde el gobierno central hacia los GAD, conforme lo establece el COOTAD (EC 2010, art. 105). Además, es obligatoria porque ningún GAD puede negarse a que se le transfiera una competencia, es un mandato constitucional. Por otra parte, es progresiva porque es un proceso que se enmarca en lo definido en el Plan Nacional de Descentralización; pero también se da conforme a la planificación nacional sectorial de cada competencia a ser descentralizada.

Y finalmente, es definitiva porque una vez que una competencia se ha descentralizado en favor de un nivel de gobierno, este se convierte en titular de la misma, esta titularidad no puede ser delegada ni transferida. Existe la excepcionalidad de devolver la titularidad a la entidad rectora de la competencia de manera temporal para pasar por un proceso de fortalecimiento institucional para su ejercicio, posterior a lo cual, le será devuelta la competencia al GAD fortalecido. En lo que se refiere a la organización del territorio, el COOTAD lo divide en cuatro niveles de gobierno, como se puede observar en la figura 6.

El COOTAD (EC 2010, art. 108) define al SNC como el conjunto de: instituciones, planes, políticas, programas y actividades relacionados con el ejercicio de las competencias que corresponden a cada nivel de gobierno guardando los principios de autonomía, coordinación, complementariedad y subsidiariedad.

El SNC cuenta con un organismo técnico que implementa la descentralización en el territorio ecuatoriano -el CNC-, entidad autónoma que se encuentra conformada por un representante de cada nivel de gobierno, un representante de los GAD provinciales, un representante de los GAD cantonales y un representante de los GAD parroquiales rurales. Este cuerpo colegiado elegirá de una terna a su secretario ejecutivo quien ejecutará las resoluciones del pleno del CNC (EC 2010, art. 122).

Las competencias se ejercen a través de facultades, que son atribuciones para el ejercicio de las mismas por parte de los GAD. Las facultades dadas por la Constitución y la ley son: rectoría, planificación, regulación, control y gestión; todas ellas pueden ser concurrentes a excepción de la rectoría (EC 2010, art. 119).

Ahora bien, en cuanto a la descentralización política, este ámbito busca la democratización del poder estatal, el empoderamiento de los territorios en cabeza de sus autoridades electas y que estas se enfoquen en mejorar la calidad de vida de la población. Para ello, es necesario mirar más allá de las transferencias del gobierno central, se requiere considerar la importancia de los procesos de fortalecimiento institucional de las entidades rectoras y de los GAD. Así también, hace falta conocer el estado de las capacidades institucionales y operativas de los GAD para garantizar adecuados programas de asistencia técnica por parte de las instituciones que tienen ese mandato y atribución dadas por la Constitución y por ley, facilitar la articulación horizontal y vertical de los actores, procurar la sostenibilidad financiera y diseñar e implementar un adecuado sistema de monitoreo y evaluación del ejercicio competencial.

La descentralización política está relacionada con la facultad de cada autoridad local electa para gestionar el territorio de la manera más cercana a sus realidades históricas y culturales, tomar las decisiones de asociación territorial que le permitan garantizar el pleno ejercicio de los derechos ciudadanos y contribuir con la mejora en la calidad de vida de la población.

Es importante tomar en cuenta que, al ser este modelo de descentralización un proceso relativamente nuevo, todavía existen conflictos en los territorios por superposición de competencias entre los diferentes niveles del gobierno, o entre los GAD y las entidades rectoras.

Otro gran reto que enfrenta la descentralización política son los conflictos limítrofes no resueltos por las instancias correspondientes. Al no contar con jurisdicciones definidas, el ejercicio de competencias para la aplicación de las facultades competenciales se imposibilita y genera conflictos de competencias.

Por otro lado, es necesario reflexionar que el desarrollo de la democracia se extiende a la esfera de lo político en la que el individuo es considerado como ciudadano, a la esfera social donde la persona es tomada en cuenta en su multiplicidad de roles, por ejemplo, como trabajador, estudiante, miembro de una familia, afiliado a una empresa prestadora de salud, consumidor, entre otros (Jaramillo 2018).

En cuanto a la descentralización administrativa, el actual modelo de descentralización tiene sesgos importantes en el diseño de los modelos de gestión de competencias, ya que estos no contemplan las dinámicas urbano-rurales, por el contrario, tienden a un fraccionamiento del territorio, que da énfasis a una visión municipalista de lo local.

Así también, este ámbito de la descentralización se ve gravemente afectado por el historial centralista de la administración estatal, que se refleja en las resoluciones de transferencia y regulación de competencias del CNC, que muestran que los mecanismos administrativos que atan a los GAD están relacionados con la complejidad de los sistemas de información nacional que no pueden desplegarse a territorio y esto hace que los sistemas locales de información sean deficientes.

En este sentido, la descentralización es un pilar fundamental de un proyecto de país y el desafío central es que sus territorios y su gente dispongan de las capacidades y herramientas para gestionar su destino; proceso que se encuentra en una etapa de fortalecimiento de las capacidades de las instituciones regionales y locales para que estas puedan ejercer sus competencias, así como liderar y articular el desarrollo de sus territorios (Serrano y Acosta 2011).

La descentralización administrativa de competencias, desde autoridades cuyas capacidades técnicas y operativas no han permitido generar una política pública nacional representada por planes nacionales que puedan desplegarse hacia lo local, supone un gran vacío en la consolidación de este proceso, ya que no existen estándares mínimos para la prestación de servicios, pero tampoco sistemas integrados de gestión de la información generada por el ejercicio de competencias en los territorios.

Desde el ámbito de la descentralización fiscal, se observan los desequilibrios interterritoriales; el sistema o ámbito financiero se constituye en un elemento importante dentro del sistema económico global, por cuanto es el canalizador principal de los recursos que motorizan las distintas actividades productivas (García 1999).

Un elemento esencial para el desarrollo regional y local es la existencia de un sistema adecuado de crédito para inversión, lo que depende de la existencia de una estructura de fomento, toda vez que este se caracteriza por la práctica de tasas de interés inferiores a aquellas aplicadas en el mercado y a operaciones con plazos adecuados. Debido a esas tasas de interés inferiores a los plazos relativamente largos con que se opera, el fomento se presenta fundamentalmente en el ámbito de las atribuciones del Estado. La idea de un sistema de fomento en el ámbito del poder público encuentra respaldo en la práctica de varios países, dado que la mayoría de los bancos de fomento en todo el mundo están en la esfera estatal (Elizalde 2003).

Acorde con lo establecido en la Constitución, los GAD, como parte del Estado y bajo principios de subsidiariedad, solidaridad y equidad territorial, tienen derecho a participar de los ingresos o rentas percibidas por el gobierno central y, de forma simultánea, generarán sus propios recursos financieros a utilizarse sostenible, responsable y transparentemente con el objeto de alcanzar el buen vivir de su población (Dávila, Villares y Placencia 2018).

Es claro que estas transferencias de recursos parten del gobierno central, por lo que el Estado asigna determinados montos de dinero en función a características propias de cada circunscripción territorial. A partir de 2010, se derogan aproximadamente 17 leyes que distribuían los recursos con dedicación, dando lugar a transferencias específicas enfocadas a cubrir las verdaderas necesidades de todos los habitantes del Ecuador.

Así, el proceso de descentralización fiscal, desde sus inicios, procura la equidad en la asignación de los recursos, eficiencia en el destino de los recursos públicos y endeudamiento responsable tomando como base dos principios fundamentales: la equidad interterritorial y la solidaridad (Dávila, Villares y Placencia 2018).

Casos de estudio