Una mancomunidad comprendida desde su naturaleza jurídica se entiende como una entidad de derecho público, con independencia administrativa y financiera y la capacidad de contraer obligaciones conforme lo determina el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD) (EC 2010). Este cuerpo integrado permite identificar problemas comunes para buscar una solución general y promover el desarrollo local a través de esfuerzos conjuntos.

Los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) priorizan en sus agendas, y en el marco de sus competencias, la planificación y respuesta a la dotación de servicios. La parte ejecutiva y legislativa se encuentra mayormente enfocada en los planes de desarrollo y ordenamiento territorial (PDOT) y en el Plan de Uso y Gestión del Suelo (PUGS), los cuales no plantean de una manera clara la gestión de riesgos.

Concebir una gestión de riesgos más clara y a través de un trabajo mancomunado permite contribuir al fortalecimiento de la gestión y las capacidades institucionales, manteniendo un enfoque reactivo, correctivo y prospectivo de los riesgos con un modelo integral que incorpore los ejes de gobernanza, gestión y sostenibilidad.

Los cinco cantones de la cuenca del río Portoviejo son: Santa Ana, Sucre, Rocafiierte, Portoviejo y 24 de Mayo, todos presentan un marco común relacionado con condiciones de exposición actual a la ocurrencia de eventos adversos naturales y antrópicos, entre ellos: una deficiente planificación territorial, deterioro de los ecosistemas por deforestación, sobreexplotación de suelos, mal manejo de la cuenca y contaminación ambiental, lo cual se agrava por factores de vulnerabilidad estructural como pobreza por necesidades básicas insatisfechas, contexto que genera un escenario de riesgos complejo con potenciales pérdidas que podrían existir en caso de materializarse un evento peligroso.

Han existido varios esfuerzos enfocados en potencializar el riego, dotación de agua potable, control de la contaminación del río y gestión en la prevención de la degradación de la cuenca; sin embargo, factores de carácter económico, social o político, han sido limitantes para articular distintas instancias.

En este contexto, se han recopilado las experiencias de los cinco municipios, que consideran como un aspecto fundamental la voluntad política de sus autoridades. El presente trabajo plantea como pregunta de investigación ¿cómo, desde las mancomunidades y las competencias de los GAD, es posible generar política y acciones en torno a la reducción de riesgos presentes y futuros? El caso de estudio se centra en la cuenca del río Portoviejo, por ser una localidad donde ha existido un esfuerzo que trasciende la delimitación geográfica, con una articulación de tipo natural, que implica grandes desafíos, no únicamente sobre la gestión hídrica, sino también sobre la conservación de ecosistemas.

Para ello, la primera sección realiza una contextualización; el segundo apartado plantea los principales debates teóricos en torno a la gestión mancomunada, las competencias de los GAD y la gestión de riesgos, abordados desde un marco jurídico orgánico y constitucional; el tercer componente analiza los resultados de la conformación de la mancomunidad en la cuenca del río Portoviejo y expone los resultados logrados en territorio. Finalmente, se presentan las conclusiones del trabajo.

Marco teórico

El concepto de mancomunidad no es reciente, desde la tradición romanística civil se utilizaba el término, entendido como "la definición de obligaciones que se convierten en una modalidad jurídica dentro del derecho de las obligaciones de las personas" (Riveros 2002, 43). Actualmente, se contempla bajo un mismo enfoque conceptual que alude términos de agrupaciones y voluntades conjuntas con un fin similar. De este modo, otra definición identifica a la mancomunidad como "la unión de dos o más municipios para la prestación de determinados servicios [...] la mancomunidad es una entidad de derecho que tiene personalidad jurídica y que se forma a partir de la voluntad de las entidades territoriales para solucionar problemas comunes" (Esquivel 2005, 99).

En esta misma lógica, Álvarez (2016, 48) define a las mancomunidades como "una alternativa válida para mejorar la gestión de los gobiernos autónomos descentralizados como promotores y gestores del desarrollo local, consolidación del proceso de integración interterritorial y prestación de servicios con el esfuerzo conjunto y aprovechamiento de economías de escala en beneficio de sus pueblos". Por otra parte, para Molina (2006), una forma de asociación de los gobiernos locales es el denominado asociativismo mancomunitario, que está vinculado a dar impulso a los procesos de desarrollo a través de la gestión de los servicios que se pueden generar en los territorios y, para lograr aquello, es necesario contar con la suficiente voluntad política.

Ante ello, es importante mencionar que la conformación de estas agrupaciones se ha realizado de manera común y se contempla en varios instrumentos legales y normativa local aplicada para los GAD. Así, desde la creación de la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas (AME) en 1941, tras el Primer Congreso de Municipios del Ecuador, se fomenta la intermunicipalidad como uno de los principios base, con el objetivo de fortalecer el sistema de gestión y lograr beneficios de las respectivas administraciones locales. Las mancomunidades se conforman considerando problemáticas de cada actor con el fin de brindar una solución por un beneficio para todas las partes.

La Constitución de la República del Ecuador (EC 2008), en sus artículos 239 ¹ y 243, ² establece un sistema de competencias para compensar los desequilibrios territoriales en el proceso de desarrollo y la conformación de mancomunidades favoreciendo procesos de integración, respectivamente.

De la misma manera, el Plan Nacional del Buen Vivir 2017-2021 (SENPLADES 2017, 119), en su literal g), referente al fomento de mecanismos multiactor y multinivel para la gestión y la gobernanza territorial, plantea en el numeral segundo: "fomentar y fortalecer la conformación de mancomunidades, consorcios y otras estrategias de asociatividad para el ejercicio de competencias concurrentes y exclusivas, considerando el principio de subsidiariedad, complementariedad y mecanismos de financiamiento alternativo". Así también, el art. 55 del COOTAD (EC 2010) establece las competencias exclusivas para los GAD, entre ellas la de "planificar, junto a otras instituciones del sector público y actores de la sociedad". El Reglamento para la Conformación y Funcionamiento de Mancomunidades y Consorcios, a su vez, determina en detalle las disposiciones generales e instrumentos legales que permiten la constitución legal de las mancomunidades (EC Consejo Nacional de Competencias 2018). A pesar de existir un discurso y normativa en torno a la articulación e integración para la ejecución efectiva de la gestión, se evidencian falencias dentro del sistema con repercusión en los accesos y vulnerabilidades latentes para determinados territorios.

Entre las características de las mancomunidades es importante mencionar que su conformación es de carácter voluntario y, en este aspecto, la voluntad política es un factor primordial; su creación responde a un objetivo común, se parte de este objetivo macro común y se delimitan parámetros a seguir para su cumplimiento; por último, el trabajo articulado se constituye en un modelo de gestión, donde existe una coordinación permanente entre las partes (Álvarez 2016).

Por otro lado, la gestión de riesgos se define como el conjunto de decisiones de carácter administrativo, organizativo y operativo para la "adopción de políticas, estrategias y prácticas orientadas a evitar y reducir los riesgos de desastres o minimizar sus efectos" (Chuquisengo 2011, 6). Este proceso deberá ser planificado, participativo y concertado dentro de una comunidad o territorio e implica, además, la complementariedad de capacidades y recursos ligada estrechamente a la búsqueda de un desarrollo sostenible. En este marco, se contempla una gestión reactiva que implica la preparación y respuesta frente a un evento adverso o emergencia; gestión correctiva, referente a las medidas y acciones que se deben anticipar para la reducción de los riesgos existentes, y, finalmente, gestión prospectiva, enfocada en la planificación para evitar nuevos escenarios y condiciones de riesgos.

La gestión de riesgos y, principalmente, su enfoque prospectivo debería ser una prioridad; no obstante, a pesar de ser contemplada en la Constitución de la República en sus arts. 389 y 390 (EC 2008), donde se enfatiza la garantía suficiente y oportuna para el financiamiento y las responsabilidades para ejecutar acciones en relación con esta, en la práctica no se ejecuta de manera óptima.

Al analizar los informes establecidos por el Consejo Nacional de Competencias (CNC) se puede evidenciar la disparidad de la gestión territorial e institucional de los cantones que conforman la mancomunidad. Frente a esta problemática, se analiza cómo las competencias exclusivas de las municipalidades pueden ser valoradas con transversalidad para la reducción de riesgos presentes y futuros.

Existen competencias exclusivas de las municipalidades. El estudio de la transversalización del enfoque de gestión de riesgos en esas competencias permite evidenciar cómo su gestión reduce o incrementa los riesgos de desastres; este trabajo se lo evidencia con claridad en el Índice Cantonal de Gestión de Riesgos (ICGR) (EC 2008). Las catorce competencias exclusivas se visualizan en la tabla 1.

Frente a estas competencias exclusivas se puede analizar, a partir de una correlación de las competencias y las áreas de la gestión de riesgos de desastres (GRD), cómo la gestión institucional y territorial de los municipios contribuyen en la reducción de riesgos presentes y futuros. Existen cinco dimensiones de la gestión de riesgos: 1. identificación y análisis del riesgo (IAR); 2. reducción del riesgo (RR); 3. manejo de emergencias y desastres (MED); 4. manejo de recuperación (MR); y, 5. dimensión de gobernabilidad y protección financiera (G-PF), donde, conforme a la transversalización de la GRD por dimensión de la competencia municipal, se señala la siguiente información:

Los indicadores de la tabla 2 establecen un análisis cualitativo y cuantitativo que busca vincular las dimensiones y subdimensiones de la gestión integral del riesgo con indicadores basados en las catorce competencias exclusivas municipales, para obtener una aproximación sobre las capacidades de gestión de riesgos, y caracterizar el modelo de gestión de riesgos por cada competencia, para así identificar, con base en los resultados, las competencias en las que se debe trabajar en un fortalecimiento de capacidades locales. Dichas capacidades pueden ser más viables mediante un trabajo mancomunado.

Metodología

Este estudio de caso es de carácter cualitativo, a través de un método analítico y descriptivo, en el cual se realiza un análisis normativo constitucional y de las leyes, tanto orgánicas como ordinarias, las competencias de los municipios y la problemática evidenciada de manera recurrente por emergencias y/o desastres presentados.

Se parte de un análisis teórico de la construcción jurídica y conceptual de una mancomunidad, la determinación de las competencias de los gobiernos locales y la gestión de riesgos. La variable independiente del estudio son los modelos de gestión mancomunados en Manabí y la variable dependiente es la reducción de riesgos presentes y futuros. Como variables intervinientes se consideran las catorce competencias de los gobiernos locales, para la transversalización de la gestión de riesgos. Se analiza el proceso de conformación en una mancomunidad en la cuenca del río Portoviejo para la reducción de riesgos presentes y futuros.

Se plantea que existe una correlación entre las variables, ya que una gestión mancomunada tomaría como referencia la delimitación geográfica de la cuenca y no necesariamente los límites políticos de los cantones. En este sentido, las acciones que se realicen por parte de los municipios en la cuenca alta, media y baja, facilitarán, a partir del ejercicio de sus competencias y definiendo un mecanismo de gobernanza mancomunado, los procesos de una reducción significativa de la condición de riesgos de sus territorios.

La metodología contempla cuatro instancias con un modelo replicable de trabajo mancomunado. La conformación de la mancomunidad de la cuenca del río Portoviejo establece múltiples actores y niveles de articulación para su efectiva implementación.

Primero, se realiza una gestión vinculada a los técnicos de gobernanza local del riesgo, para lo cual se requiere la participación de autoridades entre alcaldes para discutir cuáles pueden ser los límites y potencialidades de la conformación de una mancomunidad articulada a la cuenca del río Portoviejo y que permita la reducción de riesgos presentes y futuros. Esta primera acción deja como resultado la expresión de la voluntad política de las autoridades para establecer un proceso mancomunado que contribuya en el ejercicio de su competencia exclusiva de planificación y uso y gestión del suelo desde un enfoque correctivo y prospectivo del riesgo.

Segundo, se plantea un taller dirigido a los directores de panificación y personal responsable de gestión de riesgos de los cinco GAD que conforman la cuenca del río Portoviejo. En este taller se caracterizan los riesgos presentes y futuros que existen en el territorio y las acciones que se han desarrollado en el ámbito de las competencias municipales en torno a los componentes del riesgo conforme al análisis de indicadores propuesto por el BID (2021), mismo que engloba distintas perspectivas del riesgo considerando aspectos como: condiciones de daño o pérdidas potenciales por eventos extremos, desastres o impacto de fenómenos recurrentes, así como también factores socio ambientales que incrementan la probabilidad de que se presenten eventos adversos. Simultáneamente, se evalúa la capacidad de recuperación, servicios, capacidades institucionales y de los instrumentos básicos de la gestión de riesgos (identificación, gestión y mitigación del riesgo), mediante mecanismos financieros y con énfasis en la transferencia del riesgo, la preparación y capacidad de recuperación (BID 2021). Como resultado de este taller, se definen los lineamientos de un escenario de riesgos presentes y futuros de las cinco municipalidades, que permitan establecer el alcance, objetivo y estructura que debería tener la mancomunidad para así asesorar de manera efectiva en la reducción del riesgo.

Como tercer momento, se realiza un taller vinculado a los departamentos administrativos, financieros y de presupuesto con quienes se analiza el gasto corriente y de inversión que realizan las cinco municipalidades en los temas relacionados con la gestión de riesgos. De esta manera, se establece una primera aproximación sobre la asignación presupuestaria, la ejecución y los impactos que puedan desarrollar el uso de estos recursos públicos. Es decir, se busca evidenciar actividades que se enmarquen en programas y proyectos que consten en el plan operativo anual (POA), plan anual de contratación (PAC) y plan anual de inversión (PAI), para ser eficientes en el recurso de los fondos públicos y además pertinentes en la reducción de riesgos presentes y futuros. El resultado de este taller se enmarca en la definición de programas, planes y proyectos que posibiliten la reducción de riesgos desde la gestión mancomunada y desde el marco de las competencias municipales.

Finalmente, se coordina un taller de intercambio de experiencias con los responsables jurídicos de los cinco municipios, con quienes se analiza en el marco de las competencias municipales, el alcance del uso de los recursos públicos y los marcos jurídicos habilitantes que permitan establecer la mancomunidad del río Portoviejo para la reducción de los riesgos presentes y futuros. Como resultado de este taller, se propone el documento del convenio que se socializará con los concejos municipales de los cinco cantones, para la posterior suscripción por parte de los alcaldes.

Lo mencionado forma parte de un levantamiento de información primario, por lo que, complementario a esto, se establece un análisis de cada uno de los municipios aplicando la metodología para el cálculo del ICGR ajustado a las catorce competencias municipales. Este, a partir de los registros administrativos del GAD, permite evidenciar la transversalización del enfoque de gestión de riesgos en la gestión pública municipal. Este insumo es de vital importancia, pues es el sustento del informe de la necesidad de la creación de la mancomunidad ante el CNC.