Apartir de 2015 se establece en el Ecuador la obligatoriedad de generar sistemas de información local (SIL) para los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD), cada GAD debe administrar y proveer a la ciudadanía información asociada a su gestión, que evidencia la realidad local; la información debe estar específicamente vinculada a sus competencias pero, principalmente, garantizar la generación y/o provisión de datos e información estratégica de gestión para la planificación local. De 2015 a 2017, el cumplimiento de la norma emitida por la ex-Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES), no tuvo la implementación esperada teniendo en cuenta que la norma expresaba que los SIL debían nutrirse de datos e información generados en sus respectivas dependencias, así como de sus empresas públicas (SENPLADES 2015).

En enero de 2018 se emitió una reforma a la norma técnica para la creación, consolidación y fortalecimiento de los SIL, en la que se estableció como principal alcance el:

En esta reforma, se incluyeron a los registros administrativos como fuente de información para la planificación local. Es necesario abordar la necesidad que tienen los GAD de producir una cultura de generación de datos estructurados que se vayan consolidando a partir de sus actividades cotidianas, así como de fortalecer los registros administrativos institucionales que permitan evidenciar los avances, estancamientos y/o resultados derivados de las políticas públicas implementadas en el ámbito local.

La gestión pública sin datos no permite tomar decisiones acertadas, y la dependencia de los GAD al gobierno central, en espera de datos oficiales desagregados, a niveles provinciales, cantonales o parroquiales, no permite tomar medidas acertadas que se ajusten a la realidad y necesidades de cada territorio, más aún cuando en los últimos años las encuestas oficiales han perdido la capacidad de generar información por nivel político-administrativo, y el Censo de Población y Vivienda previsto para 2020 ha sido pospuesto para 2022.

En este artículo se busca poner en evidencia la fortaleza de los registros administrativos con algunos elementos técnicos y propuestas metodológicas que coadyuvarán a los GAD para poner en marcha y vigencia del SIL información de su territorio en el marco de las actividades que realizan.

Marco teórico

Actualmente, los datos e información han tomado relevancia en todos los aspectos de la sociedad, más aún en la era de los datos, donde todos -desde los pequeños a los grandes volúmenes de datos- son insumo de teorías y metodologías para estimar, predecir o medir cambios. Es por esto que ahora no solo se discute de datos, sino de la ciencia de los datos.

En este sentido, se utilizó el ciclo de transformación del dato como un fundamento básico para la gestión de información, teniendo en cuenta que se considera al dato como el insumo más básico -información presentada como datos que añade contexto- para generar conocimiento que se deriva del uso apropiado de la información y la toma de decisiones que se deriva de la capacidad para saber qué y cuándo usar la información (Gu y Zhang 2014).

Por otro lado, Prada Madrid (2008), considera a los datos como hechos, representaciones o los mecanismos por los cuales es posible medir e identificar aspectos de nuestra realidad; sin embargo, en un ciclo de transformación del dato, estos hechos o representaciones empiezan a tener contexto y relevancia en la búsqueda de generación de información derivada de procesos de interpretación de datos que permiten generar un mensaje.

Es a partir de la información organizada que se genera conocimiento, y en un contexto temático, permite conocer el entorno y mejorar la capacidad para identificar, resolver problemas asociados y tomar decisiones.

Figura 1
Ciclo de transformación del dato

Fuente: Prada Madrid (2008, 184).

Adicionalmente, en el ejercicio de toma de decisiones se incluye un elemento adicional dentro del ciclo de transformación del dato, que es la idoneidad, elemento de la secuencia al que se integra todo el conocimiento integrado y asimilado a través de la experiencia, características que permiten controlar actividades, tomar decisiones y generar capacidad para formular acciones exitosas con base en el conocimiento (Prada Madrid 2008).

En el marco del ciclo de transformación del dato se vuelve necesaria la generación de datos en todos los ámbitos, sobre todo en el local, porque a partir de su proceso de transformación permite a los hacedores de política pública y toma de decisiones generar y proponer propuestas basadas en evidencia, ajustadas a su realidad territorial. De esto se desprende que el proceso de transformación de datos en conocimiento no se genera naturalmente y se requiere de la acción de los individuos, quienes, además, guiarán el ciclo de transformación en el marco del contexto institucional y las obligaciones relativas al marco normativo que los gobierna.

Por otro lado, es importante identificar que el ciclo debe mantenerse en un constante proceso de retroalimentación y mejora, y que, a partir de la información y el conocimiento generado, se pueden tomar los correctivos necesarios para iniciar nuevamente procesos de recolección de datos.

Bajo este esquema se pone en evidencia que sin datos es imposible tomar decisiones acertadas, pero también es necesario que, frente a la identificación de las necesidades en los GAD, se forme una cultura estadística. De ahí la importancia de consolidar registros administrativos institucionales como fuente de información primaria para dar seguimiento y monitorear las acciones de los GAD en territorio.

Los GAD, están en constante actividad y generan volúmenes importantes de información que tiene potencialidad para convertirse en registros administrativos institucionales útiles para la planificación local. Sin embargo, la falta de procesos técnicos que regulen la recopilación, procesamiento y uso de datos es un inconveniente para consolidar los SIL, además de que la inversión en gestión de información no es una prioridad. Para abordar este tema es necesario precisar que se considera un registro administrativo a

Adicionalmente, se entiende como registro con microdato al contenido en archivos recopilados por instituciones del ámbito administrativo o de programas y otras entidades con el propósito de administrar programas y brindar servicios (Census Bureau 2018). Las principales ventajas de su uso son: "i) menos costosos en la producción de información estadística, ii) mejoran la oportunidad de los resultados y iii) permiten la generación de indicadores más desagregados" (Echegoyen 2003, 10).

Desde 2003, se discutía sobre la importancia de fortalecer registros administrativos, sobre todo aquellos provenientes de los niveles de territorio más pequeños, como un insumo para sustituir censos y encuestas nacionales de alto costo. Por su parte, el INEC reconoce la potencialidad de los registros administrativos por su aptitud para ser utilizados en producción estadística, y que constituyen un método alternativo a los métodos tradicionales para recolectar información (Caín, Figueroa y Herrera 2019).

Las fuentes estadísticas tradicionales, sobre todo las encuestas por mues-treo, han perdido capacidad para generar información actualizada a nivel provincial, cantonal y parroquial. Por su parte, el Censo de Población y Vivienda de 2010 cumplió con la misión de generar información para el decenio y por los cambios generados en territorio, derivados de la crisis social y económica que ha atravesado el país introducido por la pandemia causada por la COVID-19, esta fuente estadística tradicional ha perdido precisión; sin embargo, por su gran capacidad de desagregación territorial, seguirá siendo la fuente de datos poblacionales y de vivienda vigente, mientras no se disponga de nuevos datos censales ya que de acuerdo con lo publicado por el INEC, el nuevo censo de población y vivienda está prorrogado hasta 2022 (El Comercio 2021).

La consolidación de registros administrativos también enfrenta complicaciones, sobre todo aquellas relacionadas con especificaciones técnicas que aseguren su calidad tales como: la determinación de unidades de análisis consistentes o técnicamente definidas; los controles de calidad para evitar duplicados y sesgos introducidos por autodeclaración o mal registro, y la completitud de datos para los universos esperados (Azeredo Pereira 2019); adicionalmente, un cuarto elemento relacionado con las normas que regulen la gestión de información y su uso.

Los datos o registros administrativos, que son generados en las distintas instituciones de los distintos niveles de gobierno, se generan de manera continua y como resultado de la gestión de procesos internos que respaldan su relación con los ciudadanos (Berniell y CAF 2019), además:

El fortalecimiento de los registros administrativos institucionales parte principalmente del cumplimiento de procedimientos técnicos que determina conjuntos de datos con calidad, primero, para fortalecer una cultura estadística al interno de los GAD, y, segundo, para que, con base en procedimientos técnicos, se unifiquen criterios para conformar registros administrativos institucionales de calidad y de alta disponibilidad, uso compartido, procesamiento, y análisis, que además sean útiles para evidenciar la territorialización de la política pública basada en evidencias y permitan dar cuenta de las necesidades específicas de los distintos territorios. Estos registros administrativos, también son fuente de información para los SIL, que los definen como:

Adicionalmente, la generación y fortalecimiento de los SIL está prevista como parte de una de las directrices de la Estrategia Territorial Nacional (ETN) del Plan Nacional Creando Oportunidades, para garantizar el "acceso equitativo a servicios y reducción de brechas territoriales" (SENPLADES 2021, 34), esto con el fin de mejorar la producción estadística local y la toma de decisiones.

Metodología

Bajo un método de estudio de caso y de carácter deductivo, el presente artículo tiene como objetivo evidenciar que la gestión de información dentro de la mayoría de los GAD provinciales en el Ecuador no ha fortalecido la producción de registros administrativos institucionales. Para esto se realizó:

Resultados

De acuerdo con lo dispuesto en la reforma a la norma técnica para la creación, consolidación y fortalecimiento de los sistemas de información local, se dispone que:

Los GAD debían implementar sus SIL y poner a disposición de la ciudadanía la información estratégica y de gestión bajo el ámbito de sus competencias; la información debería provenir de datos estadísticos, registros administrativos e información geográfica. En este sentido se realizó una revisión de los 24 portales web de los GAD provinciales para observar la implementación de los SIL. En la tabla 1 se recoge la información cualitativa que evidencia el proceso de implementación de los SIL, o sus avances parciales.

De este proceso se identificó que 9 de 24 GAD provinciales tienen habilitados un vínculo de acceso a sus SIL, es decir, el 37,5 % cumplió con la norma; sin embargo, al revisar la información contenida en los enlaces habilitados se observa de forma repetitiva las siguientes inconsistencias:

De esta revisión, se puede inferir que la falta de fuentes de información actualizada es uno de los elementos que complica la implementación de los SIL; sin embargo, esta falencia genera barreras adicionales pues no permite incorporar procesos de gobierno abierto, evaluaciones continuas y cuantitativas de su gestión y, además, tomar decisiones para mejoramiento y procesos correctivos con base en evidencias.

Existen GAD provinciales con visores geográficos que son útiles para dar cuenta de la información geográfica disponible en el territorio; sin embargo, esta información no se actualiza con las intervenciones realizadas en el territorio. Es válido mencionar que la información estadística y geográfica son complementarias, las ciencias estadísticas aseguran la producción de datos estadísticos y la geográfica enriquece a los datos estadísticos con representaciones de manera territorializada (Valle 2015). Al respecto, la necesidad de complementariedad de información geográfica con información estadística territorial es una fortaleza de los SIL que debe procurarse para garantizar análisis de estadísticas georreferenciadas y deben establecerse en todos los GAD para mejorar la toma de decisiones.

El aprovechamiento de la tecnología y de los sistemas de información para información estadística y geográfica, visores geográficos y geoportales, donde se vincula la información de fuentes oficiales, registros administrativos institucionales estructurados y gestionados bajo parámetros técnicos, y de otras instituciones de otros niveles de gobierno, permitirán potenciar los SIL de cada GAD, pero además, permitirán organizar, intercambiar, analizar y visualizar información de manera más oportuna (Mejía, Amézaga y Valle 2021).

Con base en esta revisión, es evidente la necesidad que tienen los GAD de generar información sobre sus territorios; para esto es relevante poner en discusión la necesidad que tienen los GAD de documentar con datos las actividades que realizan, e identificar otras instituciones productoras de información estratégica para complementarla, para lo cual se propone tener en cuenta que se debe: