Introducción

La responsabilidad de proteger (R2P) fue aprobada por consenso de una gran mayoría de la Asamblea General de las Naciones Unidas durante la Cumbre Mundial de 2005. Se creó, se discutió y aprobó con el objetivo de enmendar los errores de la comunidad internacional de los años 1990, y para tratar de dar solución a conflictos nacionales e internacionales, al mismo tiempo para tratar de otorgar protección a las personas que habían sido víctimas de genocidio y crímenes de lesa humanidad, crímenes de guerra y de depuración étnica.¹ A pesar de que han transcurrido once años, aún se discute sobre la escasa precisión de la aplicación de la norma emergente, cuya ambigüedad se encuentra particularmente en el pilar tres de esta norma internacional.

Mucho se ha discutido sobre lo que piensan las potencias como Estados Unidos (EUA), Rusia, Francia, China o Inglaterra y sobre todo los países occidentales sobre la norma. Sin embargo, al realizar una investigación bibliográfica se identificó que no se había escrito mucho sobre cómo se lo concibe y evalúa desde los países latinoamericanos. Autores como Bermeo (2015), Serbin y Serbin Pont (2015) y Salgado (2016) se han enfocado en el estudio sobre la perspectiva de los países latinoamericanos y han clasificado la postura latinoamericana en tres tipos: por un lado, los catalogados como los “campeones” de la norma, conformado por los que aprueban y trabajan en la operatividad de la R2P; por otro lado, se encuentran los países “escépticos” quienes no se hallan ni en contra ni a favor; y por último, los spoilers o “aguafiestas” que incluyen a los países que están en contra de la norma.

Este artículo propone que en los países escépticos y spoilers hay una latente desconfianza sobre la legítima aplicación de la R2P debido a la experiencia histórica del colonialismo europeo y del intervencionismo estadounidense en la región. La desconfianza está relacionada con la escasa oportunidad de participación de estos países en la construcción de la norma, lo que genera un vacío de auto-identificación con la misma. Para sustentar el argumento propuesto, esta investigación hace un análisis histórico sobre el proceso de construcción de la norma R2P.

En las secciones siguientes, efectúa una interpretación de las perspectivas de Ecuador y Brasil respectivamente sobre la concepción y aplicación de la R2P en los conflictos de Siria y Libia. La sección final contiene las conclusiones y hallazgos de la investigación.

Perspectivas latinoamericanas sobre la construcción de la norma R2P

Los países latinoamericanos, sobre todo los considerados países pequeños, han favorecido y apoyado la construcción de normas en el marco de las Naciones Unidas.² Sin embargo, sobre la R2P en la región ha habido una diversidad de posturas. Países como Uruguay, Panamá, Costa Rica y Guatemala votaron a favor de esta norma en la Cumbre Mundial de 2005. Otros países, entre ellos Ecuador, votaron en contra. Autores como Salgado (2016), subrayan que esta ausencia de consenso en los países latinoamericanos se debe al bajo grado de auto-identificación con la norma que es, consecuencia de la pobre inclusión y representación de la región en la creación de esta norma.

La R2P aún no ha llegado a esa etapa de auto-identificación en varios países latinoamericanos³ dado que las normas requieren de un largo proceso de debate entre los Estados de la comunidad internacional para encontrar un consenso general. Una de las evidencias que se resalta en este artículo propone que la R2P ha tenido un proceso de construcción poco claro⁴ y además ha incluido a pocos estados latinoamericanos en su construcción.⁵ Por lo tanto, ha provocado que no exista una aceptación unánime en la región, sino que se muestren diferentes matices en cada país, influenciado por su historia y por su entendimiento de la norma. Ante lo expuesto el artículo cuestiona: ¿Qué se construyó? ¿Quién lo construyó? Y ¿para qué se construyó?

En primer lugar, la norma se construyó sobre la base de tres documentos: el Informe de la Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía de los Estados (CIISE) (2001), el Informe del Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio (2004) y el Documento Final de la Cumbre Mundial (2005). Sobre todo este último documento muestra una imprecisa definición del concepto, ya que en cada uno se lo delimita de manera diferente.

Por un lado, el Informe del año 2001 introduce la R2P como un “nuevo enfoque” que facilitaría la prevención de conflictos y ayudaría a reaccionar anticipadamente al desencadenamiento de los conflictos con el fin de evitar crímenes atroces, de lesa humanidad, depuración étnica y crímenes de guerra. Este primer paso introduce la responsabilidad del Estado-nación anclada al principio de soberanía nacional, subrayando este rol del Estado como responsabilidad del Estado-nación. A este primer paso se le ha considerado como el pilar uno de la norma.⁶

Por otro lado, el documento de 2004, distorsiona la idea original del Informe de 2001, agregando factores como “otras matanzas en gran escala” y “violación grave del derecho internacional humanitario”. Lo que quiere decir que no se insistió en la definición de los criterios originales. La falta de claridad tampoco se corrigió en el Documento Final de la Cumbre Mundial de 2005 en donde se estipularon los tres pilares sobre los que se sustenta el concepto vinculándolo a diversos elementos de la Carta de la ONU.

Sobre todo, el pilar dos, desplaza la responsabilidad del Estado-nación hacia la comunidad internacional para que tome ciertas medidas de observación, apoyo o sanción al Estado que no estuviera en la capacidad de ejecutar pilar uno o no quisiese cumplirlo respectivamente.

Las discusiones posteriores de la Asamblea General y las resoluciones del Consejo de Seguridad tampoco aclararon los problemas surgidos de la progresión de estos tres pilares y la controversial forma de legitimar la aplicación de la norma de acuerdo al pilar tres.

Desde otra perspectiva, el primer pilar, al subrayar la responsabilidad de los Estados de defender a su propia población, no ha generado controversia en la medida en que los gobernantes no niegan que tienen esta obligación. En contraste, el segundo pilar, el cual resalta la responsabilidad de la comunidad internacional para alentar y apoyar a los Estados en su cumplimiento del primer pilar, ayudando a crear mecanismos legales y prácticas, tales como la formación de las fuerzas de seguridad, la prestación de asistencia financiera para el desarrollo y ayudar a los Estados que presentan síntomas de estrés creado por el inicio de la crisis y los brotes de conflicto, si es motivo de discusión.

En este sentido, es posible cuestionar ¿por qué debería ser ético debilitar a un grupo en el poder, en beneficio de otro grupo de la misma sociedad de un Estado-nación? Esta interrogante se encuentra latente en América Latina. En la región existe una desconfianza debido a su experiencia histórica en la época de las dictaduras y a la inacción de la comunidad internacional para dar respuesta a las violaciones de derechos humanos que se perpetraron en los regímenes militares.

Finalmente, el tercer pilar faculta al Consejo de Seguridad para decidir las acciones a tomar, incluyendo medidas coercitivas militares o no militares, para aquellos casos en los que los pilares uno y dos no hayan sido cumplidos o dado efecto. La propuesta inicial sugería que la intervención militar se ejecute si cumple con los siguientes criterios: “autoridad correcta, causa justa, la intención correcta, último recurso, medios proporcionales y razonables”.⁷ Sin embargo, el documento final aprobado en la Cumbre Mundial de 2005 permite al Consejo de Seguridad tomar decisiones acerca de la intervención militar “de conformidad con la Carta, en particular con respecto al capítulo VII, sobre una base de caso por caso y en cooperación con las organizaciones regionales pertinentes”. ⁸

Esto no sugiere una participación por parte de un solo Estado a intervenir o a ser protegido; sino que faculta al Consejo de Seguridad para tomar decisiones cuando sea necesario ejecutar acciones coercitivas militares o no militares. Sin embargo, no se clarifica qué es una causa justa, ni cómo se puede determinar una intención correcta. Toda esta interpretación se depositó para ser juzgada según el juicio de los pocos miembros del Consejo de Seguridad y con la posibilidad de usar el veto según los intereses de las cinco potencias: EUA, Gran Bretaña, Francia, China y Rusia.⁹ Con la creación de una oficina para la prevención de genocidio se ha tratado de desarrollar una metodología para identificar casos críticos, recolectar evidencia y definir los niveles de violencia para retroalimentar a la Secretaría General. No obstante, el poder de decisión para una intervención militar aún permanece en las manos de los miembros del Consejo de Seguridad.

En este contexto, surge una problemática de falta de consenso internacional dado que la probabilidad de usar la fuerza para defender los derechos humanos de la población, víctima de crímenes contra la humanidad, se contrapone a los principios defendidos históricamente por los países latinoamericanos, los cuales se basan en la solución pacífica de las controversias. Ante esta evidencia se debe subrayar que es posible comprender la posición de los países escépticos en América del Sur, en tanto que no cuestionan la necesidad de defender los derechos humanos, sino la legitimidad y objetividad de una norma, donde solo quince países pueden decidir qué, cuándo y cómo se defienden estos derechos y cinco de ellos pueden bloquear una decisión mayoritaria. Además, dada la experiencia de las dictaduras militares, en donde se violaron derechos humanos por determinados intereses nacionales de las potencias, es factible comprender el temor y desconfianza de los países latinoamericanos.

Si bien la norma emergente fue construida para poner fin a las situaciones suscitadas en la década de los noventa, los debates para la formulación de las propuestas para la construcción de la norma incluyeron muy pocos representantes miembros de esas poblaciones que experimentaron las crisis humanitarias. Entre ellos, el representante del pueblo palestino. De hecho, los informes de 2001 y 2004 solo reunieron a un pequeño grupo de políticos, académicos y “amigos”,¹⁰ lo que debilitó aún más la credibilidad y la aceptación de algunos estados de América Latina.¹¹ Ello pudo haber influido también en la reacción negativa internacional a esta norma después de su admisión durante la Cumbre Mundial de 2005.

En conclusión, los estados latinoamericanos sin ningún tipo de participación en este período inicial de construcción de la norma encuentran difícil desarrollar un sentido de pertenencia y de auto-identificación con la R2P dado a su poco conocimiento y poca participación en la discusión sobre la construcción de sus principios. Esto no descarta la posición de Estados denominados como los “campeones” de la R2P en América Latina. Este grupo incluye a Argentina, Chile, Costa Rica, Guatemala, México, Panamá y Uruguay, entre otros, que han sido directa o indirectamente involucrados en la discusión y construcción de esta norma desde la creación de la CIISE en septiembre de 2000.¹² La cercanía con el proceso y auto-identificación con la norma tiende a incidir en su posición a favor de la implementación y aplicación de la R2P en sus tres pilares.

Perspectivas suramericanas sobre la aplicación de la R2P en Siria y Libia: los casos de Ecuador y Brasil

En Suramérica también se evidencia una divergencia sobre la aplicación de la R2P, que tiene como ejemplos claros a los casos de Ecuador y Brasil y su pilar tres en los conflictos de Siria y Libia. Hay visiones diferentes sobre lo que significa la R2P y ambos países construyen su propio discurso basado en su interpretación de la norma. Por un lado, Ecuador fue uno de los siete países que rechazaron la norma en la Cumbre Mundial (2005). Pese a que no hubo un manifiesto posicionamiento sobre las razones de su postura en aquel año, de manera constante Ecuador ha mostrado renuencia sobre la forma en la que se aplica la R2P, particularmente con respecto al uso de la fuerza. Ecuador ha criticado la ambigüedad que genera su obscura operativización; subrayando que la forma en hacerla más legítima es debatiendo su contenido así como el perfeccionamiento del tercer pilar dentro de la Asamblea General.

El análisis de la historia de la política exterior del Ecuador permite comprender que tradicionalmente el país ha rechazado la política de intervencionismo extranjero. Además, estudiando los distintos documentos oficiales del país en el siglo XXI, como la Constitución de la República de 2008 y el Plan Nacional de Política Exterior 2006-2020, ha mantenido una postura de rechazo hacia la interferencia extranjera en los asuntos internos de otros Estados, demandando respeto al principio internacional de soberanía y la autodeterminación de los pueblos. De hecho, el país descarta la posibilidad del uso de la fuerza “incluso si la causa fuese justa o haya sido aprobada por tratados e instrumentos ratificados por el Ecuador”.¹³

Por otra parte, Brasil, en su calidad de miembro del Consejo de Seguridad de la ONU durante el período 2004-2005, votó a favor de la norma R2P. Aunque históricamente, el país también ha mostrado renuencia hacia la injerencia extranjera, Celso Amorim, ministro de Relaciones Exteriores de la época, declaró que los países no podían ser indiferentes a este nuevo concepto –R2P– en la medida en que era un instrumento que permitía defender los derechos humanos de las víctimas de crímenes contra la humanidad.

Además, el análisis de las principales declaraciones de estos dos países en relación a la norma emergente en el contexto de los conflictos mencionados nos demuestra la diversidad en su posición sobre la aplicación del pilar tres de la norma. Por un lado, Ecuador, en el ámbito diplomático, debido a su condición de “Estado pequeño”, procura favorecer los espacios multilaterales rechazando propuestas que puedan socavar su autonomía. En consecuencia, su política exterior se ha enfocado en defender “la idea de la no intervención, la solución pacífica de las controversias y la igualdad de derechos de los Estados”.¹⁴

En forma similar, la historia diplomática de Brasil se ha distinguido por el apoyo a los principios de la soberanía nacional, la no injerencia en los asuntos internos de los Estados, y la autodeterminación de los pueblos.¹⁵ No obstante, esta postura puede ser considerada como una reacción a la historia de las dictaduras militares y violaciones de los derechos humanos en este país, las cuales eran ignoradas por la comunidad internacional, o incluso apoyados por potencias extranjeras.¹⁶

Durante los primeros años de creación de la norma, Brasil apoyó este proceso destacando que la R2P era “una poderosa llamada política” que los estados estaban obligados a cumplir; así “el atributo de la soberanía no eximía al Estado de su obligación de proteger a su población”.¹⁷ El discurso brasilero fue sustentado y fortalecido por sus embajadores ante la ONU, quienes destacaban que la soberanía no podía ser utilizada por los Estados como un escudo para cometer delitos contra la humanidad, dado que la norma emergente proporcionaba un marco legal que obligaba al Estado a proteger a su población.¹⁸

Por lo tanto, debido a su rol de potencia emergente latinoamericana, Brasil también aprovechó espacios como este para plantear propuestas. Así, en los diálogos sobre la R2P hizo hincapié en que la comunidad internacional debería identificar las raíces de las causas de los conflictos, entre las cuales prevalece el subdesarrollo. En este sentido, la embajadora Ribeiro¹⁹ puso de relieve la necesidad de promover la cooperación para el desarrollo a nivel internacional con el fin de reducir las diferencias entre los países desarrollados y subdesarrollados, ya que se suponía que las causas de la aparición de conflictos internos son a menudo la pobreza, la exclusión social y la discriminación.

El Ecuador por otra parte, durante este mismo diálogo, declaró la importancia de definir claramente los conceptos que sustentan esta norma, debido a que, si bien su objetivo era la defensa de los derechos humanos, solo se podía utilizar “bajo premisas que no socaven la seguridad y la soberanía del Estado”.²⁰ Ecuador, fue constante en destacar la necesidad de transformar la norma en un concepto más operativo y de trabajar en su definición dentro del marco de la Asamblea General, en tanto que es el ente más legítimo y representativo de la comunidad internacional. Además, fue contundente al afirmar que no se comprometería con la R2P mientras que no se definieran claramente los conceptos básicos de su aplicación.²¹

El análisis de los conflictos de Libia y Siria y la aplicación de las resoluciones 1970 y 1973, a través del Consejo de Seguridad, para el caso de Libia evidencian la divergencia de perspectivas de estos dos países con respecto a esta norma. Si bien es cierto, se gestaron varias violaciones a los derechos humanos por parte del gobierno como también de los grupos armados de oposición en ambos casos, para el caso de Siria no se ha ejecutado ninguna acción coordinada y consensuada. La falta de consenso y eficiencia en la aplicación de esta norma en el caso de Siria tiene una clara relación con la ausente claridad sobre los parámetros para la intervención en Libia que ha ocasionado el cuestionamiento de la eficacia y legitimidad de la R2P.

El presidente Rafael Correa, se opuso al uso de la fuerza para detener el conflicto libio. Ello está sustentado en sus discursos de los enlaces ciudadanos como en distintos comunicados emitidos por la Cancillería ecuatoriana. Ante la eventual resolución 1970, en donde se aprobaron sanciones no coercitivas, Ecuador se mostró reacio a aceptar esta medida. En el año 2013, argumentó que el país cuestiona la ejecución sanciones económicas, en la medida en que pueden causar efectos en la supervivencia o en el bienestar de los civiles que no participan en el conflicto.²²

Con respecto a la aprobación de la resolución 1973, Ecuador reconoció que el uso de la fuerza no ayudaría a mejorar el conflicto y dudó de que la intervención militar se diera para mejorar la situación de Libia; sino que se realizaría para alcanzar otros objetivos. El presidente Correa, puso en duda la “doble moral” de la ética internacional en estos casos e hizo hincapié en que, históricamente, las intervenciones se han hecho “donde hay grandes recursos naturales”.

Aunque el presidente ecuatoriano rechazó la intervención de la OTAN, tampoco aceptó la represión de Gadafi hacia la población libia. Su cuestionamiento partía del hecho de que las intervenciones eran ejecutados solo en los países en los que los “dictadores no son amigos” de las grandes potencias; mientras que en los países en los que los dictadores son “amigos y sumisos, en ellos no hay intervención”. No obstante, esta posición ecuatoriana tiende a tener su asidero en los principios básicos de la soberanía y la autodeterminación de los pueblos como base fundamental del derecho internacional.

En la coyuntura Siria, Ecuador manifestó su preocupación de que el mismo procedimiento de uso de la fuerza en Libia pudiera repetirse en Siria. A través de las declaraciones del Ministerio de Asuntos Exteriores de 3 de enero y 28 de mayo de 2012, Ecuador condenó los actos de violencia en Siria cometidos por las autoridades y otras partes en conflicto en este país y llamó a la comunidad internacional a utilizar medios pacíficos “en el marco del pleno respeto a la soberanía de Siria y de los derechos de su población para decidir libremente su futuro”.²³

De manera constante, Ecuador hizo un llamado a la solución pacífica del conflicto exigiendo que se evite el intervencionismo militar en nombre de un falso humanitarismo que es impulsado por coaliciones agresivas con el fin de imponer sus agendas o/y de apoderarse de sus recursos naturales.

En contraste a esta posición ecuatoriana, el caso de Brasil evidencia dos momentos diferentes en el contexto de los conflictos estudiados. El primero se presenta en relación a la aprobación de las resoluciones 1970 y 1973 mientras Brasil fue un miembro no permanente del Consejo de Seguridad de la ONU. Primero, en febrero de 2011, Brasil instó a Gadaffi “a respetar y garantizar la libre expresión de los manifestantes” y a buscar una solución pacífica al conflicto,²⁴ condenando “públicamente el uso de la violencia y pidiendo a las autoridades de Libia defender y proteger el derecho de la libertad de expresión de los manifestantes, así como buscar una solución a la crisis a través del diálogo”.²⁵

Sin embargo, Brasil se abstuvo a votar en la resolución 1973, que instaba a la comunidad internacional a utilizar todas las medidas necesarias para estabilizar la situación de Libia, incluyendo el uso de la fuerza. Según la embajadora Ribeiro,²⁶ la abstención no debía ser interpretada como una aceptación hacia el accionar de las autoridades libias “o como desprecio a la necesidad de proteger a los civiles y respetar sus derechos”; sino a que el país no creía que la intervención militar detendría la violencia; sino que haría “más daño que bien”.²⁷

Segundo, meses posteriores a la intervención militar que ocasionó mayor inestabilidad en el gobierno, motivó el asesinato de Gadafi y la implicación de nuevos actores como el Estado Islámico, dificultando la solución del conflicto, Brasil se presenta mucho más crítico sobre la aplicación de la norma.

Teniendo en cuenta las consecuencias de la intervención de la OTAN en Libia, la presidenta de Brasil, Dilma Rousseff, el 2 de septiembre de 2011, en el marco de la Asamblea General de la ONU, hizo hincapié en las consecuencias de la interferencia militar extranjera y cómo podía agravar el conflicto e incluso permitir “infiltración de terrorista que inauguran nuevos ciclos de violencia, multiplicando el número de bajas civiles”.²⁸ La presidenta cuestionó el papel esencial del Consejo de Seguridad para interpretar el contenido de la norma y solicitó el establecimiento de un órgano más legítimo y representativo.

Tercero, este contexto fue utilizado por Brasil para proponer la Responsabilidad al Proteger (RwP), el 9 de noviembre de 2011. La RwP se presentó como un complemento para hacer de la R2P una norma más eficaz y como una crítica sobre la implementación del concepto. Esta propuesta subrayó la necesidad de otorgar mayor importancia a la diplomacia preventiva, la solución pacífica de las controversias, y la necesidad de exigir la responsabilidad de la toma de decisiones de la aplicación de la fuerza militar. Por último, es importante destacar que RwP nació como una contrapropuesta del Sur Global impulsado por una nueva potencia emergente. Lo que se puede traducir en una mayor aceptación por aquellos Estados escépticos latinoamericanos.

Los problemas que surgieron después del derrocamiento de Gadafi fueron vistos por Brasil como un precedente para oponerse a futuras intervenciones. En este segundo momento, ante una posible intervención en Siria, Brasil tuvo una postura más cautelosa. Para este efecto, el país instó a buscar una solución pacífica del conflicto, condenando el uso de la fuerza contra los grupos beligerantes y subrayando la necesidad de respetar “los deseos legítimos del pueblo” y de “cumplir con procesos políticos inclusivos”.²⁹

Esta posición cambiante se evidencia durante los años 2012 y 2013 en los cuales Brasil constantemente condenó “el uso de la fuerza contra la población desarmada” e instó al régimen sirio a cesar cualquier movimiento de tropas y el uso de armamento pesado en zonas urbanas, poniendo de relieve la necesidad de un proceso político inclusivo dirigido por los propios sirios, lo que podría promover la paz y la protección efectiva de los civiles.³⁰ Al mismo tiempo, la posición brasilera RwP perdía posicionamiento y fuerza en el debate internacional. No obstante, su perspectiva de emprendimiento normativo internacional y de posicionamiento global se veía mermado por falta de continuidad y aceptación en el discurso internacional.