¿Cómo influye la memoria social en la inversión de infraestructura público-privada en América Latina?

Entender las consecuencias del neoliberalismo en América Latina es fundamental para comprender los problemas y desafíos actuales que afronta la región. Las políticas de liberalización de la economía durante los años ochenta y noventa generaron cambios en la dinámica social y económica de la región, provocando transformaciones grandes en el sistema político y económico.

En el campo académico, tanto politólogos como economistas han desarrollado varios modelos para analizar el grado de inserción del neoliberalismo en las economías latinoamericanas, lo que ha permitido comprender el fenómeno desde varias aristas y recordarlo de distintas maneras en cada país. ¿Cómo se reconstruye el pasado neoliberal en América Latina? y ¿qué influencia tiene este momento histórico en la economía del presente? Sería muy ambicioso tratar de comprender el impacto de la época neoliberal en todos los ámbitos de la economía latinoamericana en una sola investigación, por ese motivo el objetivo de este trabajo es entender el impacto que tuvo el neoliberalismo en un área específica del desarrollo económico: la infraestructura.

¿Por qué es necesaria la infraestructura? Varios académicos han concluido sobre la importancia de la infraestructura para el crecimiento económico.¹ La infraestructura económica es usualmente definida como la capacidad de abastecimiento de capital fijo en instalaciones productivas (carretas, puertos, aeropuertos, puentes, reservas de energía, sistemas de transmisión, etc.).² Los efectos de la infraestructura tienen también un impacto determinante en la calidad de vida de la población.³ Además, una alta inversión en infraestructura puede reducir los riesgos generados por condiciones geográficas adversas, creando oportunidades para el acceso a recursos naturales a los países que no poseen acceso a los mismos.

En general, la calidad de infraestructura determina una variedad de resultados socioeconómicos; es decisivo para las políticas de movilidad urbana, provee mejores condiciones para el acceso a educación y salud, y facilita condiciones necesarias para la comunicación entre los países de una misma región. Finalmente, la infraestructura tiene un “impacto directo en la redistribución de la riqueza”.⁴

La brecha de infraestructura entre América Latina y otras partes del mundo ha representado un limitante para el desarrollo social de la región. Tanto en Europa como en Asia, el concepto de alianzas público-privadas (APP) para la inversión en infraestructura ha tomado importancia significativa para la satisfacción de la demanda de infraestructura de la población. En América Latina, por el contrario, el sector privado adoptó un papel sustitutivo a la inversión pública para servicios de infraestructura y no continuó con los proyectos que se empezaron antes de la llegada del neoliberalismo. La falta de alianzas público-privadas en América Latina limitó la satisfacción de la demanda de infraestructura, generando problemas de transporte ineficaz, falta de comunicación, zonas rurales no atendidas y vulnerabilidad ante desastres naturales.

Desde inicios del año 2000 las economías de la región han incrementado la inversión en infraestructura. Gran parte gracias al incremento del precio de materias primas y la demanda de recursos desde China, América Latina ha conseguido incrementar el presupuesto para la inversión en áreas estratégicas de infraestructura, para satisfacer las necesidades de la población. Sin embargo, la brecha de infraestructura con países del continente asiático es todavía muy grande. Según el último reporte de la Corporación Andina de Fomento (CAF),⁵ los países de América Latina deberán invertir el 6,2% del Producto Interno Bruto (PIB) anual durante 10 años para cerrar la brecha con Asia. Asimismo, el incremento de la clase media en la región durante los últimos quince años ha generado mayor demanda de servicios de infraestructura.

Bajo estas condiciones económicas, las alianzas público-privadas se han mostrado como una solución para el incremento de la inversión en infraestructura, donde tanto el Estado como el sector privado asume competencias y riesgos para invertir en proyectos dentro del área de telecomunicaciones, transporte, electricidad y agua.

La generación de alianzas público-privadas ha sido heterogénea en América Latina. La base de datos del Banco Mundial sobre inversión privada en la región demuestra que en ciertos países existe menos participación del sector privado en la construcción de proyectos de infraestructura en sectores estratégicos. Entonces, ¿qué es lo que hace a un país tener menor o mayor número de alianzas público-privadas? La presente investigación pretende dar respuesta a esa pregunta a través de la intervención de la variable “memoria social del neoliberalismo”. Es decir, presupone que las alianzas público-privadas dependen del grado de confianza que la sociedad de un país tenga con el sector privado, y del efecto de la memoria social construida sobre la época neoliberal.

El análisis se centrará en las alianzas público-privadas en 16 países de América Latina, y determinar el nivel de APP en cada uno de los países seleccionados en la muestra. Cada país mostrará un nivel distinto de APP. Este dependerá de tres variables independientes que mostrarán el “tipo” de memoria social del neoliberalismo de cada país, con respecto a la inversión privada en la infraestructura. El número de APP será analizado como función de la memoria social construida sobre la participación privada en la infraestructura durante el neoliberalismo, y permitirá dar una explicación sobre las diferencias y dificultades que tienen los países de América Latina para establecer alianzas público-privadas en las cuatro principales áreas de infraestructura: agua, electricidad, telecomunicaciones y transporte.

El trabajo se desarrolla de la siguiente manera: en primer lugar, describirá la participación del sector privado en la inversión en infraestructura en los últimos treinta años. Después, revisará la literatura sobre la memoria social para entender el proceso de la inversión privada durante el neoliberalismo en la historia latinoamericana. Después, el documento describirá el nivel de alianzas público-privadas en cada uno de los países seleccionados. El acápite cuarto revisará las estadísticas con metodología descriptiva y realizará comparaciones entre las tres variables independientes (nivel de privatización durante el neoliberalismo, tipo de gobierno actual y opinión ciudadana sobre la participación privada en la infraestructura) y la variable dependiente (nivel de asociaciones público-privadas). Finalmente, el último acápite arrojará conclusiones y recomendaciones sobre la pregunta de investigación.

Infraestructura y neoliberalismo

La llegada de la época neoliberal se presentó como una solución a los problemas económicos generados durante el malogrado proyecto de industrialización en América Latina. Los altos niveles de endeudamiento y el excesivo incremento de la inflación en las economías de la región durante los años ochenta, demandó políticas de ajuste fiscal y la reducción del papel del Estado en la economía.

Lamentablemente, la adopción de estas medidas liberalizadoras produjo consecuencias negativas en los indicadores sociales, aumentando una tercera parte la desigualdad y la pobreza extrema en América Latina. De acuerdo con lo analizado por Lusting,⁶ la desigualdad en la región alcanzó sus niveles más altos durante la época neoliberal, donde la clase media fue prácticamente aniquilada con el incremento de impuestos indirectos y competencia de negocios locales con empresas trasnacionales.

Cabe señalar que el neoliberalismo se implantó de distinta manera en cada país de América Latina.⁷ Sin duda, no en todos los lugares de la región se presentaron los mismos niveles de privatización, liberalización del mercado y ajuste económico. En el caso de Chile, la implantación del proyecto neoliberal estuvo caracterizado por un Estado fuerte de derecha, que supo eliminar con violencia todo intento de irrupción desde grupos radicales. Por otro lado, en otros países las prácticas fueron escondidas bajo gobiernos declarados populares durante elecciones, como el caso de Carlos Menem en Argentina y Lucio Gutiérrez en el Ecuador. Por esa razón, el neoliberalismo fue un proyecto común pero heterogéneo en la región.

Durante la época neoliberal, la inversión en infraestructura dentro de la región latinoamericana sufrió cambios importantes. El primer momento determinante en esta transformación, fue la crisis macroeconómica que afectó a los países latinoamericanos a finales de los años ochenta. Las condiciones económicas de la época obligaron a tomar medidas de ajuste fiscal, que incluían la liberación de la economía a través del fomento a la inversión privada para infraestructura. Sumado a esto, la excesiva dependencia de inversión pública para el desarrollo de servicios que caracterizó a la época durante la época de la industrialización por sustitución de importación se vio marcada por el violento recorte presupuestario que degeneró en lo que Perrotti y Sánchez denominan como “la brecha de infraestructura de América Latina”.⁸

Llegados los noventa, se evidenció la urgente necesidad de nuevos actores que participaran en la inversión para continuar con los proyectos de infraestructura. Esto llevó a los gobiernos de la región a buscar alianzas en el sector privado, y así instaurar un nuevo paradigma que caracterizó a la provisión y financiamiento de infraestructura para satisfacer la demanda de servicios de la población a través de nuevas instituciones.

El sector privado no solamente pasó a tomar un lugar central en la inversión de infraestructura, sino que en este se veía la esperanza de llenar los vacíos que dejó el recorte de la inversión pública por el déficit fiscal. A pesar de los importantes logros alcanzados (sobre todo en el área de las telecomunicaciones), el sector privado no consiguió reemplazar el vacío que dejó el recorte de la inversión pública en la región.

Después de un análisis exhaustivo realizado en el año 2003, Easterly y Servén,⁹ demostraron que las diferencias entre la inversión pública y privada en infraestructura a finales del siglo veinte fueron significativas, y por ende determinantes para concluir que tanto la inversión pública como la privada, estaban enfocándose en distintos objetivos para la infraestructura de la región.

El desarrollo de la inversión privada creció a un ritmo acelerado en los noventa. Durante toda la década, la inversión privada aumentó de US $ 10 billones en 1990 a US $ 70 billones en 1998.¹⁰ A pesar de aquello, la mitad de la inversión fue destinada al sector de las telecomunicaciones y no a las áreas de agua y transporte que estaban anteriormente atendidas por el Estado. El segundo destino de inversión fue el sector de la electricidad, representando el 30% del total de la inversión.

En la mayoría de los casos, el involucramiento del sector privado en la inversión para la infraestructura de América Latina incrementó la eficiencia, cobertura y calidad de los servicios, pero no pudo liberarse del oportunismo de muchos gobiernos que, aprovechando el débil marco institucional, renegociaron hasta dos y tres veces los contratos de infraestructura entre la empresa privada y el Estado.

Además, la creciente inversión del sector privado en telecomunicaciones (que incluso llegó a ser mayor al 50% del total de inversión en 1994) generó oligopolios dentro de la región, generando mayor desigualdad en las economías.

Tanto la inversión pública como la inversión privada generó cambios positivos durante los últimos treinta años del siglo pasado. Desafortunadamente, se hizo poco por mantener un porcentaje estable del PIB para los proyectos de infraestructura. Como describe Calderón,¹¹ el recorte en inversión pública para infraestructura fue el mayor determinante para la apertura de la brecha con los países del este asiático; los cuales no afrontaron crisis que los obligue a recortar su presupuesto en la dotación de infraestructura. Por otro lado, la esperanza que se colocó en la inversión privada en los años noventa no fue suficiente para retomar los esfuerzos hechos por el Estado en los años setenta.

En conclusión, con la llegada de la época neoliberal, la inversión en la infraestructura de América Latina se estancó y dio paso a la dependencia del sector privado en la generación de proyectos. Las economías latinoamericanas redujeron la inversión pública en infraestructura de 3% del PIB nacional en el año 1980, a 1% del PIB en el inicio de los años noventa.¹² Como lo señalan Roubini y Sachs, “en períodos de políticas restrictivas, los gastos de capital son los primeros en ser reducidos drásticamente”.¹³ Finalmente, los indicadores revelan que la consolidación fiscal durante el neoliberalismo en América Latina tuvo una parcialización clara en contra de la inversión en infraestructura de la región.¹⁴

La memoria social del neoliberalismo en América Latina

El concepto de memoria social ha sido desarrollado desde varias áreas de las Ciencias Sociales. Ejemplo de ello son los trabajos realizados por Connerton, ¹⁵ Wickham,¹⁶ y Páez,¹⁷ quienes han elaborado una teoría para la conceptualización de la memoria social, como producto de la comunicación intergeneracional de una población. Otros trabajos más recientes como el de Carole Crumley han definido a la memoria social como el proceso por el cual la “información es transmitida entre individuos desde una generación a otra, a través de comportamientos consientes o inconscientes que determinan la identidad de una población o grupo social”.¹⁸

Además, el concepto de memoria social también ha sido utilizado por historiadores para explorar la conexión entre la identidad social y la memoria histórica.¹⁹ Finalmente, el estudio de la memoria social analiza los significados que tiene determinado grupo humano para desarrollar su vida social. Dicho análisis se basa en el estudio de las experiencias vividas por la sociedad en determinada época, y la manera en la cual esas experiencias han creado condiciones para el desarrollo social.

Durante el comienzo de los años ochenta, América Latina experimentó la implementación de políticas neoliberales para afrontar la crisis del endeudamiento. Las medidas de ajuste fiscal se caracterizaron por la transformación del rol del mercado en la economía, la privatización de empresas antes controladas por el Estado, y la disminución de impuestos directos bajo el contrapeso del aumento de los indirectos. Estas medidas generaron distintas consecuencias en los países latinoamericanos, favoreciendo a determinados sectores y relegando a los sectores más vulnerables de la sociedad.²⁰

En efecto, las políticas económicas de la época neoliberal pudieron reducir los alarmantes niveles de inflación, incrementaron la producción económica y generaron mayor comercio con el mercado internacional. Sin embargo, también se evidenció el incremento de la desigualdad, la pobreza y la miseria en América Latina durante la implantación de las medidas neoliberales. Bajo estas condiciones, ¿en qué manera afectó el neoliberalismo a la memoria social de cada país?

Las políticas de privatización de empresas estatales para servicios de infraestructura en América Latina durante el neoliberalismo marcaron un momento histórico para la política económica de la región. Desde 1990 hasta 1997 se realizaron más de mil privatizaciones en la región.

Desde el comienzo de las privatizaciones a través de la política de Margaret Thatcher en el Reino Unido, América Latina se ha convertido en la región del mundo que más empresas del Estado ha privatizado, incluso superando a Europa y Estados Unidos. Bajo estas condiciones, el Estado asumió un rol regulador de la economía. La participación del Estado se limitó a la de los marcos regulatorios para atraer inversión local y del extranjero.

En cuanto a la infraestructura, el sector público perdió el papel de financiador y suministrador de servicios, para convertirse en el ente regulador de la construcción y ejecución de proyectos. Además, ocupó el papel de financista en segundo plano, solamente cuando el sector privado no podía cubrir el total de la inversión. En América Latina, los programas de privatización de la época neoliberal son importantes con relación al PIB. Esto significó que las economías latinoamericanas tuvieron mucha dificultad en absorber la venta de las empresas pertenecientes al Estado, alcanzando alteraciones en el sistema macroeconómico en general.

Cabe mencionar que América Latina tuvo tres momentos de privatización durante la época neoliberal. La primera, tiene que ver con la privatización del sector industrial, que evidencia que la mayoría de los países latinoamericanos participaron de manera igual. La segunda ola tiene que ver con la privatización de servicios de infraestructura, y fue heterogénea en la región. Finalmente, el tercer momento se refiere a la privatización de servicios como la educación y la salud, donde Colombia y Chile han sido pioneros en su aplicación.

Este análisis tratará la segunda ola de privatización, que incluye los servicios de agua, telecomunicaciones, energía y transporte. Los países latinoamericanos experimentaron distinto grado de privatización de estos servicios dependiendo del poder instrumental del sector privado y del sistema político.²¹ En Chile, por ejemplo, la dictadura de Augusto Pinochet durante la época neoliberal anuló la participación del sector público para la construcción de carreteras, puertos y aeropuertos, y la provisión de servicios de electricidad.

Por el contrario, varios países centroamericanos, incluyendo Costa Rica, Guatemala, Honduras y Nicaragua, tuvieron bajos niveles de privatización de la infraestructura, solamente cediendo a manos privadas el sector de la energía.²² Los casos de Panamá, Ecuador y Venezuela demuestran un fenómeno interesante: en los tres países se anunció la privatización de la infraestructura en transporte y electricidad, pero el proceso no se llegó a concretar por la falta de un marco normativo que clarifique la participación del Estado y la empresa privada.²³

Finalmente, el proceso dentro de Colombia, Argentina, México y Uruguay se acerca al de Chile, donde la mayoría de los servicios de transporte y agua potable se cedieron a la inversión del sector privado. Evidentemente, cada país latinoamericano ha experimentado distintos niveles de privatización de infraestructura. En el acápite tercero se establecerán los niveles de manera cuantitativa, para establecer un porcentaje por cada país.

El tercer factor que se usará como indicador de la variable independiente de la investigación, es el de la opinión pública con respecto al proceso de privatización durante la época neoliberal. Para esto se usará la información del Latinobarómetro dentro del indicador de privatizaciones, y se definirá un porcentaje de aceptación de la privatización durante la época neoliberal en cada uno de los países seleccionados.

Es sumamente importante entender a la opinión pública como indicador de la memoria histórica en la región. Dependiendo de las percepciones y representaciones de la gente de acuerdo con determinado tema, en este caso la infraestructura, es posible evidenciar el nivel de confianza que la gente deposita en el sector privado para manejar la inversión en infraestructura.

Las encuestas recogen preguntas sobre el nivel de satisfacción, beneficio, calidad de servicio y funcionamiento general de los servicios de infraestructura bajo la inversión privada. Las respuestas varían de acuerdo al país, y denotan la posición que tiene la ciudadanía sobre la privatización. Para efecto de la investigación, la percepción sobre la privatización en la infraestructura en cada país servirá como condicionante de las alianzas público-privadas, haciendo que estas se den en menor número en los países con mayor grado de percepción negativa. Por el contrario, los países que demuestren mayor percepción positiva con respecto a la privatización tendrán mayor facilidad para realizar alianzas público-privadas.

En conclusión, la memoria histórica de la privatización de infraestructura en el neoliberalismo se puede medir de acuerdo a los tres componentes anteriormente descritos. En primer lugar, el tipo de gobierno denotará la posición de la mayoría del electorado hacia el discurso antineoliberal, y por ende el apoyo que tienen los partidos de izquierda que se oponen a las políticas neoliberales. Después, el nivel de privatización en la época neoliberal define un tipo determinado de memoria social con respecto a las políticas neoliberales, haciendo que de esta dependa la aceptación o rechazo a la participación privada en el presente. Luego, el indicador de la opinión pública sobre las privatizaciones muestra el grado de confianza de la sociedad civil y la percepción que esta hacia la inversión privada en la infraestructura.

Estos tres indicadores de memoria social afectan de manera directa al número de asociaciones público-privadas en el presente, y son uno de los condicionantes importantes a tomar en cuenta para el desarrollo de esta actividad. Pero, ¿qué exactamente son las asociaciones público-privadas? La siguiente parte de la investigación describe su concepto y establece el nivel de asociaciones público-privadas en cada uno de los países seleccionados.

Asociaciones público-privadas

Dentro de las APP usadas en América Latina, se puede evidenciar tres tipos de proyectos. En primer lugar, se encuentran los proyectos greenfield que corresponden a los que se construyen por primera vez, o se transforma a una obra existente en su totalidad. Ejemplo de estos proyectos en la región son la construcción de nuevos aeropuertos y terminales terrestres, financiación de nuevas centrales hidroeléctricas y en países como Chile, Perú y Ecuador, la creación de condiciones para proyectos de minería. En segundo lugar, se encuentran los proyectos brownfield. Al contrario de los greenfield, estos proyectos usan la infraestructura existente, para darle una nueva funcionalidad. Esto incluye la transformación de las instalaciones y adaptación de las mismas a nuevos objetivos de infraestructura.

Finalmente, se evidencia las concesiones y contratos de arrendamiento que se caracterizan por el uso de instalaciones existentes para el desarrollo de determinada actividad, a cambio de una retribución económica. La tendencia de gestión de proyectos indica que durante los años noventa, la mayoría de proyectos tenían la figura de proyectos brownfield y estaban vinculados al sector del transporte. Sin embargo, en los primeros años del siglo veintiuno se ha evidenciado el incremento de proyectos dentro del área energética, que han incrementado la figura de los proyectos greenfield en la región. Finalmente, los contratos por gestión, arrendamiento y concesión han mostrado menor grado de implementación en América Latina.

En América Latina, las asociaciones público-privadas han tenido mayor participación en la financiación de proyectos greenfield.²⁴ Desde el año 2002 hasta el 2015, se han realizado 767 proyectos de este tipo, principalmente en el sector de la energía. Brasil es el país latinoamericano que presenta mayor número de proyectos. El 80% fueron desarrollados para la transmisión de electricidad en el territorio. Chile, México y Perú aparecen con APP similares en este campo, pero incluyen varios proyectos dentro del sector de transporte. Finalmente, Venezuela es el país que menor número de proyectos greenfield tiene, con solamente uno realizado en el año 2003 para la generación de electricidad. A parte de los mencionados, también han existido de otro tipo de proyectos en la región. En cuanto a los proyectos de concesión, se han desarrollado 283 proyectos desde el año 2002. De igual forma, se registran 33 proyectos de lease contract y 10 proyectos de despojo desde la misma fecha.

Dentro de la región latinoamericana existen varias diferencias en la implementación de alianzas público-privadas. Como se mencionó anteriormente, cada uno de los procesos de 16 países latinoamericanos serán cuantificados y tratados como indicadores de la variable dependiente “nivel de alianzas público- privadas”. Este nivel será la función de cuatro indicadores:

Porcentaje de APP a nivel regional:

• Principal sector de inversión en infraestructura a través de APP por país desde 2002:
• Principal tipo de APP usado por país desde 2002 (greenfield, brownfield, etc.):
• Porcentaje de la inversión en APP desde el 2002 a nivel regional.
• El primer indicador dará cuenta de la densidad de APP en cada uno de los países de acuerdo a la población. Es decir, se dividirá el número total de alianzas público-privadas en el país, por el número de habitantes, y se obtendrá un valor positivo. Luego, se establecerá una relación directamente proporcional con el total de proyectos a nivel regional, para obtener el porcentaje de APP a nivel regional por país.

En segundo lugar, el indicador sobre el principal sector de la inversión mostrará el sector de la infraestructura en el que más se han desarrollado APP. Existen cuatro sectores principales (agua, telecomunicaciones, energía y transporte).

En tercer lugar, se mostrará el tipo de APP más común en cada uno de los países de América Latina. Finalmente, el cuarto indicador permitirá evidenciar el monto total invertido en asociaciones público-privadas para el desarrollo de infraestructura en cada uno de los países. A este último valor, se le realizará una regla directamente proporcional al total de la inversión en América Latina para obtener el porcentaje de inversión por cada país con respecto a la inversión total. La tabla 1 resume los datos obtenidos en cada uno de los países latinoamericanos.

Cuadro 1. Nivel de APP en América Latina

País	Porcentaje de APP a nivel regional	Principal sector de APP	Principal tipo de APP	Porcentaje de inversión regional
Argentina	3,7	Telecomunicaciones	Greenfield	4,49
Bolivia	0,2	Telecomunicaciones	Greenfield	0,27
Brasil	50	Electricidad	Greenfield	57,67
Chile	9	Electricidad	Greenfield	6,1
Colombia	6,8	Telecomunicaciones	Greenfield	5,6
Costa Rica	1,4	Electricidad	Greenfield	0,3
Ecuador	1,7	Telecomunicaciones	Greenfield	1
El Salvador	0,09	Telecomunicaciones	Despojo	0,4
Guatemala	1,2	Telecomunicaciones	Greenfield	0,8
Honduras	2,1	Electricidad	Greenfield	0,8
México	10,7	Telecomunicaciones	Greenfield	13,7
Nicaragua	0,9	Telecomunicaciones	Greenfield	0,4
Panamá	1,8	Electricidad	Greenfield	0,8
Perú	8,3	Electricidad	Greenfield	5,4
Uruguay	2	Electricidad	Greenfield	0,8
Venezuela	0,12	Telecomunicaciones	Greenfield	0,9

Fuente: The World Bank, “Private Participation in Infrastructure Database” 2010.
Elaboración: autor.

De acuerdo a los resultados obtenidos, la mayoría de los países latinoamericanos de la muestra tienen como principal tipo de APP a los proyectos greenfield. Solamente se evidencia que El Salvador invierte un mayor porcentaje en los proyectos de despojo. Así mismo, el indicador de principal sector de la infraestructura refleja que en más de la mitad de la muestra de países han invertido mayores recursos en el sector de las telecomunicaciones. Solamente siete de los países han invertido en proyectos de energía eléctrica, en los que Brasil lidera la tabla de inversión con más del 50% del total en América Latina.

En cuanto al porcentaje de APP con respecto a la región, se evidencia correlación entre el tamaño de la población y el porcentaje de inversión en los países con mayor número de habitantes, Venezuela es la única excepción. Este último país representa un rasgo interesante ya que tiene una de las poblaciones más grandes del continente, pero solamente representa el 0,12% de las APP, y menos del 1% de la inversión total de América Latina. Por el contrario, Brasil muestra el mayor nivel de inversión y APP en los últimos años. En ese país se han llevado a cabo el 50% de las APP en la región desde el año 2002, y se ha invertido cerca del 60% del total regional.

Otro caso interesante es el desarrollo de APP en Chile. En este país, el número de habitantes llega a 18 millones de personas, solamente dos millones más que en Ecuador y Guatemala, y la sexta parte de la población que tiene México. A pesar de esto, Chile ocupa el tercer lugar en el desarrollo de APP a nivel regional con el 9% del total, siendo superado solamente por México y Brasil. En conclusión, a pesar de no contar con amplio territorio y población numerosa, Chile ha mostrado el crecimiento más acelerado de la región en cuanto al desarrollo de APP, y ha generado más proyectos en infraestructura que en países más extensos y poblados como Colombia, Perú, Venezuela y Argentina.

México es el segundo país que más APP ha desarrollado, con el 10% de la región y ocupa el segundo lugar en la inversión en APP. El resto de los países centroamericanos tienen aproximadamente el 2% de las APP, pero difieren mucho en el porcentaje de inversión regional.

Mientras que Guatemala y Honduras han invertido mayor cantidad de recursos en APP, alcanzando el 1% de la inversión total en la región, Panamá y Costa Rica solamente representan el 0,4% de la inversión regional. Con excepción de México y Nicaragua, todos estos países han alcanzado altos niveles de inversión en el área de energía.

Quizá el caso más particular de la región lo representa Venezuela, que es el quinto país más poblado de América Latina y tiene el más bajo porcentaje de APP a nivel regional. Sumado a esto, el país invirtió desde 2002 solamente US $ 6.107 millones en proyectos de infraestructura bajo la figura de APP, cifra similar a la de Ecuador, Guatemala y Panamá. Lo interesante de este fenómeno, es que Venezuela tiene casi el doble de Producto Nacional Bruto y población de esos países, que a la larga significa, mayor demanda ciudadana de proyectos de infraestructura.

Finalmente, se puede evidenciar un tercer caso particular con la inversión de Argentina en APP. A pesar de tener similar población e ingreso que Colombia y Perú, el número de APP en este país no llega ni si quiera a la mitad de la de sus similares. En cuanto a la inversión, el país alcanza el 4,5 de la inversión total regional, y ocupa el sexto lugar de la muestra de países seleccionados.

En conclusión, se ha demostrado que el nivel de alianzas público-privadas en América Latina es variado. Además, se muestra también que factores como población o PIB del país, no determinan el número de APP ni la inversión en proyectos de infraestructura bajo esta figura. Se evidencia a Brasil como el país con mayor número de APP y Venezuela como el que menor número de APP posee.

En cuanto a la inversión, Brasil es también el país que más ha invertido y Bolivia el que menos. A parte de esto, se ha demostrado que Colombia, Perú, Chile y México tienen mayor número de APP, a diferencia de Argentina, Bolivia, Venezuela y Nicaragua que sumados no llegan ni al 5% del porcentaje regional.

Entonces, ¿qué hace a cada uno de los países de América Latina invertir de distinta manera en APP? El siguiente acápite del trabajo pretenderá dar una respuesta a esta pregunta bajo los tres indicadores de memoria social presentados en la segunda parte de la investigación. Se demostrará que la memoria social influye directamente en los resultados presentados en los párrafos anteriores, y que el nivel de APP en América Latina es una consecuencia directa de la memoria social del neoliberalismo.

Memoria social del neoliberalismo y asociaciones público-privadas en América Latina

Cuadro 2. Indicadores de APP en América Latina

Indicadores de APP
País	% de APP a nivel regional	Principal sector de APP	Principal proyecto APP	Inversión en el principal proyecto (USD Millones)	Principal tipo de APP	Total de inversión en APP desde 2002 (M. USD)	% de inversión regional	Principal país inversor
Argentina	3,7	Telecomunicaciones	Compañía de Telefonía del Interior	6.609	Greenfield	28.332	4,49	España
Bolivia	0,2	Telecomunicaciones	Telefónica de Bolivia	418	Greenfield	1.722	0,27	Luxemburgo
Brasil	50	Electricidad	Telenorte S.A.	19.530	Greenfield	363.651	57,67	Brasil
Chile	9	Electricidad	Telefónica Móvil	5.408	Greenfield	39.011	6,1	España
Colombia	6,8	Telecomunicaciones	Comcel	7.595	Greenfield	35.732	5,6	México
Costa Rica	1,4	Electricidad	Claro C. Rica	634	Greenfield	2.369	0,3	España
Ecuador	1,7	Telecomunicaciones	Conecel Porta	3.047	Greenfield	6.341	1	México
El Salvador	0,09	Telecomunicaciones	Compañía de Telecom	1.216	Despojo	2.637	0,4	México
Guatemala	1,2	Telecomunicaciones	Telgua	1.586	Greenfield	5.312	0,8	México
Honduras	2,1	Electricidad	Claro Honduras	692	Greenfield	5.079	0,8	México
México	10,7	Telecomunicaciones	Telcel	17.002	Greenfield	86.599	13,7	México
Nicaragua	0,9	Telecomunicaciones	Enitel	771	Greenfield	2,567	0,4	México
Panamá	1,8	Electricidad	Cable Panamá	1.065	Greenfield	5.669	0,8	Estados Unidos
Perú	8,3	Electricidad	Lima Metro	5.373	Greenfield	34.447	5,4	España
Uruguay	2	Electricidad	IMPSA	2.177	Greenfield	<5.062/td>	0,8	Argentina
Venezuela	0,12	Telecomunicaciones	Movistar Venezuela	3.689	Greenfield	6.107	0,9	España

Fuente: The World Bank, “World Development Indicators”, 2016.
Elaboración: autor.

Como se explicó en el acápite anterior, las diferencias en la asociación público- privada de América Latina puede dividirse en tres grupos: el primero, liderado por Brasil, Chile, Colombia, Perú, México y Uruguay corresponde a los países que mayor número de APP tienen en la región en proporción al número de habitantes. El segundo grupo (Ecuador, Costa Rica y Nicaragua, Honduras, El Salvador, Panamá, Guatemala) representa a aquellos países han desarrollado nivel medio en la conformación de APP. Finalmente, el tercer grupo compuesto por Argentina, Venezuela, El Salvador, Nicaragua y Bolivia contiene a los países que han alcanzado bajos, y hasta muy bajos niveles de APP.

La primera relación descriptiva se hará con el indicador de memoria social que refleja el sistema político del país después del paso del neoliberalismo. Como afirma Roberts,²⁵ no todos los países de América Latina sufrieron la fragmentación del sistema de partidos. En Ecuador, Perú, Colombia, Bolivia y Venezuela, el sistema de partidos se fragmentó durante el neoliberalismo, abriendo el paso para el nacimiento de nuevos partidos políticos de izquierda que llegaron al poder en la época posneoliberal.

Alianza PAIS en Ecuador, MAS en Bolivia y el movimiento bolivariano en Venezuela son claro ejemplo de aquello. Estos tres partidos, promocionaron un discurso anti neoliberal en el proceso de campaña política de sus países, y ganaron al electorado con promesas de cambio y política antineoliberal.

Los tres partidos se caracterizaron por la convocatoria a una Asamblea Constituyente para redactar una nueva Constitución, y de esa manera disolver la normativa existente instaurada por los políticos durante la era neoliberal. La gran aceptación que tuvieron en las urnas las propuestas de estos partidos antineoliberales, refleja el grado de rechazo de la población hacia la política neoliberal.

Sin embargo, en otros países no se evidenció la ruptura del sistema de partidos. En países como Brasil, México, Uruguay y Argentina, los partidos políticos de izquierda tomaron fuerza durante la época neoliberal, y se consolidaron como la única fuerza nacional que representaba el interés de los trabajadores y las organizaciones sociales. En el caso de Chile, no se dio la ruptura del sistema de partidos, pero el partido socialista fue minimizado drásticamente por la dictadura militar de Augusto Pinochet. En estos países, los partidos de izquierda se encontraban más consolidados y demostraron ser una fuerza opositora al neoliberalismo durante su paso por la región y no necesitaron de la creación de “nuevas fuerzas” antineoliberales como en los otros países descritos en el párrafo anterior.

Cuadro 3. Tipo de discurso de gobiernos latinoamericanos con respecto al neoliberalismo

	Consecuencias políticas
País	Discurso gubernamental antineoliberal en los últimos 10 años	Destrucción del sistema de partidos
Argentina	1	0
Bolivia	1	1
Brasil	1	0
Chile	0	0
Colombia	0	1
Costa Rica	0	0
Ecuador	1	1
El Salvador	0	1
Guatemala	0	1
Honduras	0	1
México	0	0
Nicaragua	1	1
Panamá	0	0
Perú	0	1
Uruguay	0	0
Venezuela	1	1

1=Si, 0=No.
Fuente y elaboración: autor

La tabla 3 muestra dos indicadores de las consecuencias políticas del neoliberalismo, que reflejan la posición del electorado en cuanto a la aceptación de gobiernos antineoliberales en la región. Solamente Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Nicaragua y Venezuela, muestran gobiernos antineoliberales abiertamente.²⁶

Es interesante ver que justamente estos países son los que menores niveles de APP muestran en la región. Especialmente en Argentina y Venezuela, donde la inversión en APP representa solamente el 5% y 1% respectivamente, se evidencia una directa correlación entre el tipo de gobierno y la asociación público- privada. Ambos países poseen bajos niveles de APP, y tienen gobiernos que se autodefinen como gobiernos antineoliberales.

En Bolivia se evidencia la misma relación, pero con menor intensidad. Por un lado, se refleja al gobierno de Evo Morales como antineoliberal, y por otro se evidencian bajos niveles de inversión en APP. En países como Ecuador y Nicaragua, la relación se mantiene positiva pero no es tan notoria como los casos anteriores, ya que pese a los gobiernos antineoliberales de estos países, las condiciones de inversión en APP no han sido tan bajas en relación con los otros países con gobiernos antineoliberales.

En el caso de los gobiernos que no expresan un rechazo discursivo al neoliberalismo, se puede evidenciar una correlación positiva con la inversión en infraestructura. Tanto Chile, Colombia, y Perú reflejan altos niveles de inversión en APP en proporción a su población. El discurso antineoliberal en estos lugares no ha tenido fuerza ni aceptación por la mayoría del electorado, condición que ha llevado a estos países a tener mayores oportunidades para la inversión público-privada en la infraestructura.

Finalmente, la memoria social sobre el neoliberalismo en América Latina ha llevado a ciertos países tener gobiernos antineoliberales. En la mayoría de estos países, se evidencia un bajo nivel de asociaciones público-privadas, lo cual permite concluir que la presencia de un gobierno antineoliberal en la región (memoria histórica negativa del neoliberalismo), es un condicionante directo de la ausencia de asociaciones público-privadas para el desarrollo de infraestructura.

La segunda relación descriptiva se realizará con los indicadores de memoria social que miden el nivel de privatización de infraestructura en cada país de América Latina. La tabla 4 expresa los diferentes niveles de privatización en cinco áreas de la infraestructura: puertos, electricidad, agua, carreteras y telecomunicaciones. Solamente Argentina, Chile, Uruguay y México experimentaron fases de privatización en todas las áreas mencionadas. Por el contrario, Costa Rica, Guatemala y Honduras, experimentaron los más bajos niveles de privatización durante la época neoliberal. En otros países como Ecuador, Nicaragua y Panamá hubo privatización anunciada en varios sectores,²⁷ pero por motivos políticos no llegó a implementarse.

Cuadro 4. Nivel de privatización de la infraestructura durante el neoliberalismo

	Privatizaciones en el neoliberalismo
País	Privatización de puertos	Privatización de electricidad	Privatización de agua	Privatización de carreteras	Privatización de telecomunicaciones
Argentina	2	2	2	2	2
Bolivia	n.a	n.a	n.a	n.a	n.a
Brasil	1	2	0	1	1
Chile	2	2	2	2	2
Colombia	0	2	0	2	0
Costa Rica	0	0	0	0	0
Ecuador	1	1	0	1	1
El Salvador	n.a	n.a	n.a	n.a	n.a
Guatemala	0	1	0	0	1
Honduras	0	2	0	0	1
México	2	2	2	2	2
Nicaragua	1	1	1	1	1
Panamá	1	1	0	1	1
Perú	n.a	n.a	n.a	n.a	n.a
Uruguay	2	2	2	1	2
Venezuela	2	0	0	1	2

0=no privatización, 1=privatización anunciada, 2=privatización realizada

Fuente y elaboración: autor

El caso de Argentina, Chile y México es de interesante análisis. Los tres países tuvieron similar proceso de privatización de la infraestructura durante la época neoliberal. Además, en estos países se implementó el proceso de privatización por completo en los cuatro sectores principales de la infraestructura.

Sin embargo, la tabla de APP demuestra que estos tres países tienen distintos niveles de dificultad para realizar APP. Mientras que en Chile y México, el porcentaje de APP a nivel regional es de 9 y 10,7% respectivamente, en Argentina es del 3,7%. En este último país, el alto nivel de privatización durante la época neoliberal parece haber tenido consecuencias negativas en la confianza con el sector privado, y ha estancado el desarrollo de APP. Por el contrario, México y Chile muestran un mayor nivel de confianza hacia el sector privado a pesar de haber tenido altos niveles de privatización durante los ochenta.

En el caso de los países con bajos niveles de privatización, no se evidencia relación directa con la posibilidad de generar alianzas público-privadas. Tanto Guatemala, Honduras, Ecuador, Brasil y Venezuela, experimentan distintos niveles de APP, a pesar de tener similares procesos de privatización durante la época neoliberal. Incluso, Brasil y Venezuela, (los dos países con mayor y menor nivel de APP) que sufrieron similares procesos de privatización de la infraestructura, no reflejan una similitud en los datos de positividad hacia la inversión privada. Finalmente, se prueba que la variable de nivel de privatización durante el neoliberalismo no influye para la generación de APP en la región.

La tercera variable de memoria social es la opinión pública acerca del sistema de privatización. La tabla 5 representa el porcentaje de la población en la región que se manifiesta a favor o en contra de varios servicios de infraestructura en manos privadas.

Cuadro 5. Opinión ciudadana sobre privatización de infraestructura durante la época neoliberal

	Opinión sobre la privatización de la infraestructura después de primera ola neoliberal. Año base: 2000. Porcentaje de la población, excluyendo las preguntas no respondidas por el encuestado. Datos en base a % de población.
País	Servicio eléctrico debería ser parte del Estado	Servicio eléctrico debería ser parte del sector Privado	Servicio de agua potable debería estar en manos del Estado	Servicio de agua potable debería estar en manos Privadas	Telefonía debería estar en manos del Estado	Telefonía debería estar en manos privadas	3 Servicios de infraestructura deberían estar en manos del Estado	3 Servicios de infraestructura deberían estar en manos del sector privado
Argentina	51,9	48,1	59,1	40,9	47,5	52,5	52,83	47,17
Bolivia	52,2	47,8	53,9	46,1	54,6	45,4	53,57	46,43
Brasil	59,2	40,9	69,6	30,4	50,3	49,7	59,70	40,33
Chile	67,7	32,3	73,6	26,4	54,2	45,8	65,17	34,83
Colombia	72,1	27,9	73	27	68	32	71,03	28,97
Costa Rica	78,5	21,5	83,6	16,4	73,9	26,1	78,67	21,33
Ecuador	62,1	37,9	61,3	38,7	53,4	46,6	58,93	41,07
El Salvador	63,3	36,7	71	29	46,2	53,8	60,17	39,86
Guatemala	56,4	43,6	65,1	34,9	53,6	46,4	58,37	41,63
Honduras	78	21,1	80,2	19,8	75,9	24,1	78,03	21,67
México	63,4	36,6	71,3	28,7	48,4	51,6	61,03	38,97
Nicaragua	82,3	17,7	84,4	15,6	76,1	23,9	80,93	19,07
Panamá	83,5	16,5	90,1	9,9	82,6	17,4	85,40	14,60
Perú	67	33	71,9	28,1	60,2	39,8	66,37	33,63
Uruguay	84,4	15,6	86,7	13,3	86,4	13,6	85,83	14,17
Venezuela	72,7	27,3	75,8	24,2	38,3	31,7	72,27	27,73

Fuente: Vanderbilt University, “Proyecto de Opinión Pública de América Latina (LAPOP) y El Barómetro de las Américas”, 2000.
Elaboración: autor

Hacia el inicio del nuevo mileno, América Latina había ya vivido veinte años de políticas neoliberales. Durante este tiempo varias empresas estatales fueron privatizadas, y la provisión de servicios de infraestructura pasó en gran parte a las manos del sector privado. Ante esta realidad, la ciudadanía experimentó tanto el proceso de nacionalización de las empresas, como el de la privatización, y, por ende, podía opinar sobre su percepción del sector privado en la infraestructura. La información obtenida del proyecto Latinobarómetro, muestra las respuestas de la ciudadanía en el año 2000, con respecto al sistema de privatización durante el neoliberalismo. Las preguntas incluyeron, ¿cree usted que el servicio eléctrico debe ser parte del Estado? ¿cree usted que el servicio de agua debe ser privatizado? y ¿cree usted que la telefonía debe estar en manos privadas?

Después de resumir la información, se evidencia que el país con mayor nivel de respuestas positivas hacia la privatización de los tres servicios de infraestructura mencionados es Argentina con el 47,17 % de la población a favor de infraestructura en manos privadas. Por debajo de este se encuentran Bolivia (46,43%), Ecuador (41,07%), Guatemala (41,63%), y Brasil (40,33%). De estos países, solamente Brasil demuestra una relación positiva con el número de APP, ya que el resto de los países muestran un nivel bajo de asociaciones público-privadas.

Venezuela y Honduras muestran niveles altos de rechazo hacia la participación privada en la infraestructura. Estas cifras explican el bajo desarrollo de APP en estos países, ya que la memoria social de estos países en cuanto a la opinión ciudadana se muestra opositora a la conformación de este tipo de alianzas.

Chile es el país que mayor tasa de crecimiento de APP tiene en toda América Latina. Sin embargo, la opinión de la gente en el año 2000 refleja que la aceptación a la privatización de recursos de infraestructura es bastante negativa en comparación con otros países de la región. Colombia, Panamá y Uruguay también muestran percepción negativa hacia la privatización. A pesar de aquello, en la tabla de APP muestran altos niveles de crecimiento y número de convenios entre el sector público y el privado.

En cuanto a la memoria social construida en base a los servicios de infraestructura, se observa que existe una percepción positiva hacia la privatización de los servicios de telecomunicaciones (mayoritariamente privatizados durante la época neoliberal), y rechazo a la privatización de otros servicios como el agua, saneamiento y electricidad. El servicio de agua potable y saneamiento muestra un factor determinante.

Todos los países de América Latina tienen percepción negativa del servicio en manos privadas, y consideran que debería seguir siendo controlado por el sector público. En cuanto al servicio de electricidad, las cifras muestran aceptación al manejo público del servicio, pero en menor dimensión que el servicio de agua. En conclusión, las cifras demuestran una mayor confianza hacia la privatización de servicios que fueron controlados por manos privadas durante el neoliberalismo, y rechazo al manejo privado de los servicios manejados por el Estado durante esta época.