La defensa de los derechos de los pueblos indígenas y la protección del
medio ambiente son desafíos urgentes en Ecuador. La consulta previa, libre e informada,
reconocida tanto en la Constitución como en el Convenio n.° 169 de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT), se convierte en una herramienta clave para asegurar que las
comunidades tengan una participación activa en las decisiones que afectan sus territorios y
recursos naturales. A diferencia de la consulta ambiental, que se dirige a la ciudadanía en
general, la consulta previa es un derecho colectivo que requiere procedimientos
culturalmente apropiados y que respeten las formas de deliberación propias de cada pueblo.
Este artículo ofrece un análisis detallado sobre la consulta previa, a la
que ve como una herramienta clave para proteger los derechos colectivos y fomentar la
sostenibilidad en Ecuador. En su primer apartado, se establece un marco conceptual y teórico
que define la consulta previa desde sus fundamentos jurídicos e implicaciones sociales, y la
posiciona como un derecho colectivo inalienable de los pueblos indígenas. Se introduce la
sostenibilidad ambiental como un eje transversal que orienta el desarrollo hacia la
protección de los recursos naturales, mientras que se resalta la participación comunitaria
como principio fundamental para una gobernanza inclusiva y respetuosa de la diversidad
cultural.
A partir de esta base, el segundo apartado examina de qué modo la consulta
previa puede operar como un mecanismo para la sostenibilidad, destacando su papel en la
protección de los ecosistemas y su valor jurídico, ético y ambiental. Se argumenta que este
instrumento no solo permite la defensa de los territorios ancestrales, sino que también
constituye un pilar en la construcción de una gobernanza ambiental democrática, en la que
las comunidades son actores decisivos en el manejo de su entorno.
El análisis se profundiza en el tercer apartado, al abordar el contexto
jurídico y político de la consulta previa en Ecuador. Se destaca el reconocimiento
constitucional de 2008 como un hito normativo, así como el alineamiento con instrumentos
internacionales como el Convenio n.° 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas
sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Sin embargo, se identifican brechas
significativas entre la normativa y su aplicación práctica, lo cual evidencia una
disociación entre el discurso legal y la realidad operativa.
Finalmente, el cuarto apartado examina la aplicación concreta de la
consulta previa en proyectos extractivos, mediante el estudio de casos emblemáticos como
Yasuní, la minería en la cordillera del Cóndor y el bloque petrolero ITT. Estos ejemplos
revelan obstáculos recurrentes, como la falta de procesos verdaderamente libres, previos e
informados, lo cual ha desencadenado respuestas sociales de resistencia, incluyendo
movilizaciones, litigios y mecanismos de participación directa por parte de las comunidades
afectadas.
De acuerdo con González y Veintimilla, la consulta previa se ha convertido
en una herramienta importante para la defensa de los derechos colectivos y la protección del
entorno. Su utilización ha permitido visibilizar las preocupaciones de muchas comunidades
respecto a los impactos de los proyectos extractivos y ha contribuido al fortalecimiento de
la gobernanza ambiental. Además, ha sentado precedentes jurídicos relevantes que demuestran
su potencial como instrumento de articulación entre el desarrollo y los derechos de la
naturaleza.
1
En consecuencia, este estudio busca analizar cómo se ha aplicado este
mecanismo en Ecuador y evaluar si realmente ha promovido una participación efectiva y
sostenible de las comunidades afectadas.
Marco conceptual y teórico
Definición de consulta previa: fundamentos jurídicos e
implicaciones sociales
La consulta previa es un derecho constitucional que el Estado
ecuatoriano ha reconocido al ratificar el Convenio n.° 169 de la OIT. Este importante
acuerdo internacional ha sido adoptado por 187 países y tiene como objetivo proteger y
garantizar el respeto a los derechos tanto colectivos como individuales de los pueblos
indígenas y tribales.
2
Está respaldado por la Constitución ecuatoriana, que reconoce al país como
plurinacional e intercultural.
Según Castro y Vázquez, la consulta previa da a los pueblos indígenas
la oportunidad de gestionar sus propias instituciones jurídicas y sociales, mantener sus
estilos de vida, impulsar su economía y proteger su identidad cultural. Estas
prerrogativas se ejercen a través de un proceso participativo y respetuoso, que reconoce
la autonomía de las comunidades y busca un equilibrio entre el desarrollo y la
sostenibilidad cultural y ambiental.
3
El art. 2, num. 1, del Convenio n.° 169 establece que los Gobiernos
tienen la responsabilidad de involucrar a los pueblos interesados en los procesos de
consulta previa relacionados con proyectos de desarrollo que puedan impactar sus
territorios. Esto se hace con el objetivo de proteger sus derechos y asegurar su
integridad. Además, el art. 57, num. 7, de la Constitución ecuatoriana señala que la
consulta debe llevarse a cabo dentro de un plazo razonable y que los planes de
prospección, explotación y comercialización de recursos no renovables deben incluir
medidas para prevenir impactos directos sobre la vida y los territorios de las
comunidades. Si hay afectaciones, las comunidades tienen derecho a recibir una
indemnización por parte del Estado.
Es crucial distinguir entre la consulta previa de los pueblos
indígenas y la consulta ambiental. Aunque ambas coexisten dentro del marco legal
ecuatoriano, tienen objetivos y procedimientos diferentes. La primera se enfoca en
proteger los derechos colectivos de los pueblos originarios y se lleva a cabo con la
participación de la comunidad y un enfoque intercultural. Por otro lado, la consulta
ambiental se centra en evaluar los impactos ambientales y está diseñada para cumplir con
obligaciones ambientales generales. Esta diferencia es fundamental para evitar
confusiones y asegurar una correcta interpretación de los derechos involucrados.
La consulta previa debe ser realizada por las autoridades competentes,
de manera obligatoria y en el momento adecuado. Requiere del Estado un enfoque de
transparencia, diálogo y respeto, lo que permite llegar a acuerdos o, si no es posible,
tomar decisiones fundamentadas de acuerdo con la Constitución, la ley y la
jurisprudencia relevante de la Corte Constitucional del Ecuador (CCE) sobre el alcance y
los límites de este instrumento.
El proceso de consulta necesita adoptar un enfoque intercultural, en
el que se tomen en cuenta los conocimientos, los valores y las tradiciones de las
comunidades indígenas. Es fundamental que sus aportes se integren en la planificación de
proyectos de desarrollo y en la creación de políticas públicas, ya que esto, a su vez,
fortalece la justicia social y ambiental.
La sostenibilidad ambiental como eje transversal del desarrollo
El Estado se beneficia de la naturaleza, que le proporciona tanto
recursos renovables como no renovables que generan ingresos para impulsar su desarrollo.
Sin embargo, con el fin de aprovechar estos recursos de manera sostenible, es crucial
contar con herramientas que permitan controlar y evaluar la gestión ambiental, analizar
los impactos de la actividad humana y de fenómenos naturales, así como llevar un
registro de los recursos y sus costos ambientales. Estas herramientas hacen más fácil la
evaluación periódica del progreso hacia la sostenibilidad, al comparar datos actuales y
antiguos.
La contabilidad financiera y las cuentas nacionales son herramientas
clave para medir y analizar el rendimiento económico. Esto nos ayuda a evaluar si la
forma en que explotamos y gestionamos nuestros recursos cumple con los criterios de
sostenibilidad. Este enfoque se ha adoptado tanto en el sector público como en el
privado, promoviendo la creación de normas y sistemas contables especializados.
4
La sostenibilidad exige que tomemos acciones concretas: usar los
recursos de manera responsable, proteger las áreas vulnerables, respetar los ciclos
naturales y fomentar la participación activa de las comunidades en las decisiones que
afectan su entorno. Este enfoque se contrapone a los modelos extractivistas intensivos,
que priorizan las ganancias inmediatas a costa de las consecuencias acumulativas a largo
plazo. Así, los conflictos ambientales no son solo cuestiones ecológicas, sino también
morales y políticas, pues reflejan disputas sobre cómo entendemos e implementamos el
desarrollo.
En Ecuador, la Constitución abraza el concepto de Buen Vivir (Sumak
Kawsay) y reconoce los derechos de la naturaleza, creando un marco legal que
busca equilibrar la vida humana con la protección de nuestros ecosistemas. Esta visión
promueve una relación de respeto y cuidado hacia la tierra, los ríos, los bosques y
todos los seres que los habitan. En este contexto, la consulta previa de los pueblos
indígenas se convierte en una herramienta clave para garantizar que los proyectos de
desarrollo se evalúen de manera integral, integrando conocimientos tradicionales y
criterios de gestión ambiental actual.
5
La sostenibilidad ambiental no se puede alcanzar sin una equidad
ecológica, y esta depende de contar con mecanismos de participación efectivos. Así, la
consulta previa, además de cumplir una función legal, se convierte en una herramienta
clave para asegurar que las comunidades que han cuidado de sus territorios a lo largo de
la historia sean tomadas en cuenta en las decisiones que afectan su entorno.
Enfoque de derechos colectivos y participación comunitaria
Los derechos colectivos son aquellos que pertenecen a comunidades o
pueblos, reconocidos como sujetos sociales e históricos. A diferencia de los derechos
individuales, se ejercen de manera comunitaria, en torno a una identidad cultural, un
territorio compartido y modos de vida propios. En el caso de los pueblos y
nacionalidades indígenas, estos derechos abarcan la autonomía, la gestión de los
recursos naturales, la educación intercultural y, lo más importante, el derecho a la
consulta previa, libre e informada.
El reconocimiento y la protección de los derechos colectivos de los
pueblos originarios se han fortalecido a través de varios instrumentos internacionales.
Algunos de los más destacados incluyen la Convención Internacional sobre la Eliminación
de todas las Formas de Discriminación Racial (1965), la Declaración sobre la Raza y los
Prejuicios Raciales de la UNESCO (1978) y la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente
y el Desarrollo (1992). Más específicamente, los documentos clave que resguardan los
derechos de los pueblos indígenas son el Convenio n.° 169 de la OIT (1989) y la
Declaración de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (2007). En el ámbito
regional, destaca la Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas,
que fue aprobada el 14 de junio de 2016 por la Organización de Estados Americanos.
6
La participación comunitaria es la forma en que se manifiestan estos
derechos colectivos en la práctica. No se trata solo de que las comunidades estén
físicamente presentes en los espacios donde se toman decisiones, sino de que sus
conocimientos, lenguas y métodos de deliberación se integren de manera efectiva. Este
enfoque promueve modelos de gobernanza inclusivos y descentralizados, desafiando las
estructuras estatales centralistas y prácticas de participación que a menudo son solo un
trámite formal.
La Constitución ecuatoriana de 2008 reconoce la plurinacionalidad, la
interculturalidad y los derechos colectivos como pilares fundamentales del Estado. Sin
embargo, todavía enfrentamos desafíos importantes. En muchos procesos de consulta o
participación, las comunidades expresan que sus aportes no son considerados de manera
significativa, lo que convierte la consulta en un mero formalismo. Esta situación socava
la legitimidad de las decisiones del Estado y genera conflictos socioambientales.
Para garantizar una participación efectiva y con enfoque
intercultural, es crucial establecer condiciones adecuadas, tanto materiales como
simbólicas: acceso a información clara y oportuna, disponibilidad de intérpretes en
lenguas indígenas, plazos razonables para la deliberación comunitaria y respeto por las
estructuras organizativas tradicionales. Además, las instituciones públicas deben
adoptar una perspectiva multicultural y de justicia ambiental, reconociendo la
diversidad jurídica y política del Estado ecuatoriano.
Los derechos colectivos y la participación comunitaria no son
privilegios que el Estado concede, sino expresiones legítimas de autogobierno y
autodeterminación. Fortalecer estos derechos favorece el ejercicio pleno de la
democracia plu-rinacional, promoviendo una sociedad más equitativa, armónica y
respetuosa de la naturaleza y la diversidad cultural.
Consulta previa como mecanismo para la sostenibilidad
Relación entre consulta previa y protección de ecosistemas
La consulta previa es un vínculo esencial entre los derechos
colectivos de los pueblos indígenas y la protección de los ecosistemas, porque
reconoce la conexión entre la diversidad cultural y la biodiversidad. En los
territorios indígenas y rurales, los ecosistemas no son solo espacios geográficos o
productivos; son entornos de vida y espiritualidad, profundamente entrelazados con
la identidad, las tradiciones y las prácticas sociales de las comunidades. Por lo
tanto, cualquier intervención en estos territorios afecta los recursos naturales y
también las relaciones simbólicas, culturales y sociales que los sustentan.
La conservación de los ecosistemas -especialmente en áreas
ecológicamente vulnerables como la Amazonía, los páramos andinos y las cuencas
hidrográficas- requiere una perspectiva integral e intercultural que combine el
conocimiento científico con los saberes tradicionales. La consulta previa, al
promover la participación activa y libre de las comunidades, se convierte en un
mecanismo que facilita la integración de estos diferentes sistemas de conocimiento.
Prácticas ancestrales como el manejo comunitario de los bosques, el uso medicinal de
plantas nativas y la gestión tradicional del agua demuestran que los pueblos
indígenas han desarrollado estrategias de sostenibilidad muy efectivas frente a la
actual crisis climática.
7
Desde este punto de vista, la consulta previa no solo garantiza el
ejercicio de un derecho colectivo, sino que además funciona como un mecanismo
preventivo para proteger el medio ambiente. Al fomentar espacios de diálogo
anticipado, se facilita la identificación temprana de riesgos socioambientales, la
revisión o reconfiguración de proyectos y, cuando es necesario, la cancelación de
actividades incompatibles con la conservación del entorno. Este enfoque proactivo
complementa los procedimientos técnicos de evaluación de impacto ambiental, que a
menudo ignoran las dimensiones sociales, culturales y simbólicas del territorio.
Sin embargo, cuando la consulta se reduce a un mero trámite
administrativo, su efectividad se ve seriamente afectada. La aprobación de proyectos
extractivos como los mineros o petroleros sin un consentimiento libre e informado ha
causado impactos ecológicos graves: deforestación, contaminación de fuentes de agua,
pérdida de biodiversidad y desplazamiento de especies y comunidades. En estos casos,
la omisión o simulación de la consulta, además de representar una violación de los
derechos humanos y colectivos, agrava la crisis ambiental.
8
Por lo tanto, es crucial abordar la conexión entre la consulta
previa y la sostenibilidad ambiental desde un enfoque interinstitucional y
multisectorial. Debemos entender que la conservación de la naturaleza no es un
objetivo aislado, sino una condición esencial para la supervivencia de los pueblos
indígenas, la justicia climática y el desarrollo sostenible del país.
Dimensiones jurídicas, ética y ambiental de la consulta
previa
La consulta previa es un derecho integral que une aspectos
jurídicos, éticos y ambientales, todos ellos entrelazados para garantizar la
protección efectiva de los pueblos indígenas y de la naturaleza. No deberíamos ver
estas dimensiones de manera aislada, sino como partes complementarias de un mismo
proceso que busca la justicia social, cultural y ecológica.
Desde el punto de vista legal, la consulta previa es una
obligación estatal que debe cumplirse, basada en instrumentos internacionales y en
el marco constitucional ecuatoriano. La Constitución de 2008, en su art. 57,
reconoce el derecho de las comunidades, pueblos y nacionalidades a ser consultados
de manera previa, libre e informada antes de que se implementen medidas legislativas
o administrativas que puedan afectar sus derechos colectivos. Este mandato también
se apoya en el Convenio n.° 169 de la OIT y en la jurisprudencia de la CCE, que ha
subrayado que la consulta previa es un requisito esencial para la validez de los
actos que impactan los territorios indígenas y sus recursos naturales.
Sin embargo, cumplir formalmente con la norma no siempre asegura
la legitimidad de los procesos. Aquí es donde entra en juego la dimensión ética, que
exige a funcionarios públicos, empresas y actores políticos actuar con
transparencia, buena fe y respeto por la autonomía de los pueblos. La consulta no
debería ser solo un trámite administrativo ni una etapa para validar decisiones ya
tomadas, sino un diálogo intercultural genuino que reconozca las asimetrías
históricas de poder y promueva acuerdos justos. Esta ética pública requiere tiempo
suficiente, acceso a información clara y veraz, sensibilidad cultural y un
compromiso auténtico con la reparación de las desigualdades estructurales que han
marginado a las comunidades originarias.
Por otro lado, la dimensión ambiental añade una rica perspectiva a
la consulta previa, a la que ve como una herramienta de gestión ecológica que
fomenta la participación. Según Tixi, Caveda y Espinoza, la incorporación de
criterios ambientales y socioterritoriales en los procesos de consulta facilita la
integración de los conocimientos tradicionales en las evaluaciones de impacto. Este
enfoque considera no solo los efectos directos de los proyectos, sino también sus
impactos acumulativos, indirectos y simbólicos. Fortalece una visión holística del
territorio y reconoce las profundas conexiones entre ecosistemas y culturas.
9
Además, la consulta previa puede ser clave para prevenir la
fragmentación del territorio, que es una de las consecuencias más graves de la
expansión extractiva. Al incluir las perspectivas de las comunidades en el diseño y
la implementa-ción de proyectos, se fomenta un ordenamiento territorial sostenible,
alineado con la protección de cuencas hidrográficas, corredores ecológicos y áreas
de alta sensibilidad ambiental.
La consulta previa funciona como un mecanismo legal, una práctica
ética y una herramienta ecológica al mismo tiempo. Su efectividad no depende solo de
tener normas claras, sino también del compromiso institucional, la voluntad política
y el reconocimiento genuino de los pueblos indígenas como actores legítimos e
indispensables para construir un modelo de desarrollo sostenible, inclusivo y
respetuoso con la naturaleza.
La consulta previa como instrumento de gobernanza ambiental
La gobernanza ambiental se refiere al conjunto de normas,
instituciones, mecanismos y procesos que regulan cómo interactúan las sociedades
humanas con el entorno natural. Su objetivo es dirigir la gestión de los recursos
hacia una sostenibilidad tanto ecológica como social. A diferencia de los modelos
tradicionales, más centralizados y jerárquicos, este enfoque promueve una toma de
decisiones participativa, transparente y descentralizada, involucrando a diversos
actores, incluidos los pueblos indígenas, en la creación de políticas y estrategias
ambientales. En este contexto, la consulta previa se convierte en una herramienta
clave para la democratización ambiental, garantizando que las comunidades sean
incluidas en los procesos de planificación, ejecución y evaluación de proyectos que
impactan sus territorios.
En regiones donde la diversidad biológica y cultural brilla con
fuerza, como en gran parte de Ecuador, la participación de la comunidad en la
gobernanza no es solo un principio normativo; es una condición esencial para lograr
la sostenibilidad. Las comunidades indígenas y locales poseen un conocimiento
profundo sobre los ecosistemas, los ciclos naturales y las dinámicas del territorio,
saberes cruciales para crear políticas ambientales efectivas. La consulta previa
ayuda a combinar estos conocimientos ancestrales con el saber técnico e
institucional, lo que lleva a una gestión ambiental más contextualizada, adaptativa
y legítima.
10
Asimismo, puede fortalecer las capacidades locales para el control
ambiental, fomentando la participación activa de la comunidad, la vigilancia
ciudadana y la gestión compartida de los recursos naturales. Este enfoque ve a las
comunidades como aliadas clave en la protección de los ecosistemas, lo que ha
llevado a iniciativas concretas como la creación de áreas protegidas comunitarias,
el desarrollo de planes de vida para los pueblos indígenas y la implementación de
acuerdos de cogestión territorial. Estos mecanismos muestran cómo la consulta previa
puede trascender su dimensión legal y convertirse en pilar fundamental de una
gobernanza ambiental inclusiva.
Sin embargo, para que esta colaboración funcione de manera
efectiva, es crucial superar los obstáculos institucionales que dificultan su
aplicación. Muchas veces, los procesos de consulta son realizados por entidades que
no cuentan con las competencias ambientales necesarias ni con formación en
interculturalidad, lo que limita la calidad del diálogo y reduce la confianza
social. A esto se suman la falta de protocolos claros, la escasez de recursos
técnicos y financieros, y la débil coordinación entre instituciones. Por lo tanto,
es esencial construir una institucionalidad ambiental robusta y bien articulada,
capaz de coordinarse con los diferentes sectores del Estado y con las organizaciones
comunitarias.
Así, la consulta previa debe ser vista no solo como un derecho
fundamental y una obligación del Estado, sino como una herramienta estratégica para
mejorar la calidad de las decisiones públicas. Su adecuada implementación refuerza
la legitimidad de las políticas ambientales, previene conflictos socioecológicos y
promueve un modelo de desarrollo más justo, sostenible y alineado con el principio
del Sumak Kawsay.
Contexto jurídico y político de la consulta previa en Ecuador
Reconocimiento constitucional desde 2008
La Constitución de la República del Ecuador promulgada en 2008
marcó un antes y un después en el reconocimiento de los derechos colectivos y en la
transformación del Estado hacia un modelo plurinacional e intercultural. En este
marco, la consulta previa, libre e informada se elevó a un derecho constitucional y
se convirtió en un pilar fundamental para los pueblos y las nacionalidades
indígenas, afroecuatorianas y montubias, especialmente cuando se trata de decisiones
estatales o privadas que puedan afectar sus territorios, culturas o formas de vida.
El art. 57 de la Constitución establece que las comunidades, los
pueblos y las nacionalidades indígenas tienen el derecho a ser consultados antes de
que se tomen medidas legislativas o administrativas que puedan impactar sus derechos
colectivos. Esta consulta debe realizarse de buena fe, utilizando procedimientos
culturalmente apropiados y dentro de plazos razonables, garantizando que sea previa,
libre e informada. Además, en casos de impactos graves o irreversibles, es necesario
obtener el consentimiento libre e informado de las comunidades afectadas.
Según Bernal, este reconocimiento no surge de la nada; es el fruto
de años de lucha social y política impulsada por los movimientos indígenas,
especialmente la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE).
Desde los años 90, han estado defendiendo la protección del territorio, la
autodeterminación y la conservación de la naturaleza. Este proceso de resistencia
fue fundamental para que se incluyeran en la Constitución principios transformadores
como el Sumak Kawsay, los derechos de la naturaleza y la interculturalidad,
estableciendo un modelo de gobernanza participativa que busca ir más allá de la
visión extractivista tradicional del desarrollo.
11
En su jurisprudencia sobre el caso 273-19-JP/22, la CCE definió
los requisitos mínimos necesarios para que la consulta previa sea válida. Entre
ellos destacan la entrega de información clara y suficiente, la participación desde
las primeras etapas de los proyectos, la ausencia de coerción y la búsqueda de
acuerdos genuinos. Además, el tribunal enfatizó que este derecho va más allá de un
simple procedimiento formal; se trata de un proceso de diálogo intercultural que
refleja la plurinacionalidad reconocida por la Constitución.
12
Por lo tanto, el reconocimiento constitucional de la consulta
previa no solo representa un avance en los derechos colectivos, sino que también se
convierte en una herramienta clave para la gobernanza ambiental intercultural. Así,
busca equilibrar el ejercicio de la soberanía estatal con la autonomía de los
pueblos originarios y la protección del medio ambiente. Sin embargo, llevar a cabo
esta implementación de manera efectiva sigue siendo un desafío en un contexto
político donde las tensiones entre los intereses extractivistas del Estado y las
propuestas comunitarias de sostenibilidad y justicia climática continúan presentes.
Normativa secundaria y estándares internacionales (Convenio
n.° 169 de la OIT, Declaración de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos
Indígenas)
La garantía del derecho a la consulta previa, libre e informada en
Ecuador no se limita solo al reconocimiento en la Constitución, sino que también se
apoya en un conjunto de normas complementarias que incluyen tanto instrumentos
internacionales como disposiciones nacionales. Estos instrumentos refuerzan la
naturaleza vinculante, intercultural y participativa de la consulta, y guían al
Estado hacia el respeto de los derechos colectivos de los pueblos indígenas,
afroecuatorianos y montubios.
El Convenio n.° 169 de la OIT, que Ecuador ratificó en 1998, se
establece como el principal referente jurídico internacional en este ámbito. Su art.
6 establece que los Estados tienen la obligación de consultar a los pueblos
interesados a través de procedimientos adecuados y mediante sus instituciones
representativas, antes de llevar a cabo medidas legislativas o administrativas que
puedan impactarlos directamente. Además, el art. 15 señala que los pueblos deben ser
consultados antes de permitir la exploración o explotación de recursos naturales en
sus territorios, y que deben participar en los beneficios que surjan de estas
actividades.
A partir de su interpretación de estos artículos, el Comité de
Expertos de la OIT ha indicado que la consulta debe ser previa, libre, informada,
culturalmente apropiada y orientada a alcanzar acuerdos o el consentimiento de los
pueblos. En este sentido, la consulta no debe ser vista como un simple trámite
formal o informativo, sino como un proceso de diálogo intercultural que equilibre
las relaciones de poder, históricamente desiguales, entre el Estado y los pueblos
indígenas.
13
La Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los
Pueblos Indígenas, de 2007, puede no tener un carácter legal vinculante, pero
establece un importante estándar ético y político a nivel internacional. Su
contenido refuerza el principio del consentimiento libre, previo e informado en
todas las decisiones que puedan afectar los derechos de los pueblos indígenas,
especialmente en lo que se refiere a la reubicación de comunidades, a proyectos
extractivos y a la creación de políticas públicas. Esta declaración se fundamenta en
el derecho a la autodeterminación y en el reconocimiento de los pueblos indígenas
como sujetos colectivos de derechos dentro del marco del derecho internacional
contemporáneo.
En el caso de Ecuador, la implementación de estos estándares
internacionales ha generado tensiones en la práctica. Aunque la Constitución de 2008
establece que el Estado debe realizar consultas previas, normativas secundarias como
el Decreto Ejecutivo 1247 han sido criticadas por organismos internacionales y
académicos, ya que convierten el proceso de consulta en una simple socialización
informativa, sin garantizar la participación efectiva ni el consentimiento de las
comunidades.
14
Esta situación va en contra de los principios del Convenio n.° 169 y socava el
carácter intercultural y deliberativo del derecho.
La CCE ha abordado esta distorsión en la sentencia del caso n.°
1149-19-JP/21, subrayando que la consulta previa no debe confundirse con una
consulta ambiental ni limitarse a procedimientos administrativos. El tribunal
reafirma que es fundamental cumplir con los estándares internacionales de la OIT y
de la ONU, y que el Estado tiene la obligación de alinear su legislación secundaria
con ellos, garantizando que los procesos sean previos, transparentes, informados y
culturalmente adecuados.
15
De esta manera, los instrumentos internacionales y la
jurisprudencia constitucional convergen en un principio clave: la consulta previa es
una garantía de justicia ambiental y de gobernanza participativa, diseñada para
asegurar la sostenibilidad ecológica y el respeto a la diversidad cultural. Sin
embargo, la brecha entre el marco normativo y su aplicación real resalta la urgente
necesidad de fortalecer la institucionalidad intercultural del Estado ecuatoriano
para garantizar una participación genuina de los pueblos indígenas en las decisiones
que afectan sus territorios y formas de vida.
Brechas entre el marco normativo y la implementación
práctica
A pesar de que Ecuador cuenta con un sólido marco constitucional e
internacional que reconoce la consulta previa, libre e informada como un derecho
fundamental de los pueblos y nacionalidades indígenas, en la práctica hay una brecha
notable entre lo que dice la ley y cómo se aplica realmente. Esta discrepancia entre
los ámbitos legal y operativo revela limitaciones institucionales, conflictos de
intereses y una falta de voluntad política que impide que este derecho se convierta
en un verdadero mecanismo de participación y gobernanza intercultural.
Según Ayora et al., uno de los principales vacíos normativos
radica en la ausencia de una ley orgánica de consulta previa que regule de manera
exhaustiva los procedimientos, las autoridades competentes, los plazos, los
mecanismos de resolución de conflictos y los criterios de evaluación. Esta falta ha
permitido que los sucesivos Gobiernos interpreten el derecho a la consulta según sus
intereses momentáneos, ajustando los procesos a proyectos extractivos o de
infraestructura ya planificados, lo que va en contra del principio de previedad
establecido en la Constitución y en el Convenio n.° 169 de la OIT.
16
En la práctica, los procesos de consulta a menudo enfrentan
problemas como plazos inadecuados, información técnica incompleta, la falta de
intérpretes, el desconocimiento de las autoridades comunitarias legítimas y
presiones -directas o indirectas- para aceptar los proyectos. Esto lleva a que
muchas de las consultas realizadas no cumplan con los requisitos de ser previas,
libres e informadas, lo que pone en riesgo los derechos colectivos y genera
tensiones sociales y territoriales. La CCE ha señalado repetidamente estas
deficiencias, subrayando que una simple socialización informativa no puede
considerarse una consulta válida, y que cualquier proyecto llevado a cabo sin este
proceso infringe los derechos constitucionales de las comunidades afectadas.
17
Otro punto crítico es la falta de autonomía institucional. Las
entidades encargadas de ejecutar los proyectos extractivos o de infraestructura
suelen ser las mismas que gestionan los procesos de consulta, lo que genera un
conflicto de intereses que va en contra de los principios de imparcialidad y buena
fe. La ausencia de un organismo independiente especializado en derechos colectivos
limita la capacidad del Estado para garantizar procesos técnicos, neutrales y
culturalmente apropiados. En este contexto, algunos expertos proponen la creación de
una Autoridad Nacional de Consulta Previa que sea autónoma e incluya una
participación equitativa entre el Estado y los pueblos indígenas.
18
Además, no contamos con un sistema nacional que monitoree y evalúe
los procesos de consulta. Esta ausencia dificulta el acceso a información pública y
verificable sobre cuántas consultas se han realizado, en qué condiciones, qué
resultados han generado y cuál ha sido su verdadero impacto en las comunidades y en
los ecosistemas involucrados. La falta de transparencia socava la rendición de
cuentas y complica el ejercicio del control social y ciudadano, pilar fundamental de
la participación democrática.
Frente a estas deficiencias, las comunidades indígenas han
encontrado formas propias de defenderse. Entre ellas destacan la judicialización de
casos ante la CCE, la presentación de denuncias ante organismos internacionales y la
movilización social. Estas estrategias han sido clave para visibilizar la falta de
cumplimiento por parte del Estado y para generar jurisprudencia progresiva que
refuerza el estándar nacional de protección del derecho a la consulta previa. En
particular, la CCE ha señalado que el incumplimiento de la consulta puede llevar a
la nulidad de actos administrativos y contratos extractivos, lo que consolida su
papel como garantía al mismo tiempo procesal y sustantiva de los derechos
colectivos.
19
El contraste entre un marco normativo avanzado y una
implementación deficiente revela un problema más profundo: la persistencia de un
modelo de desarrollo extractivista que prioriza la rentabilidad económica sobre la
protección ambiental y cultural. Superar estas brechas no solo requiere mejorar la
legislación, sino también transformar la lógica de la gestión pública hacia un
enfoque participativo, intercultural y ecológicamente responsable. En este sentido,
la consulta previa no debe verse como un obstáculo para el desarrollo, sino como una
herramienta esencial para la gobernanza ambiental y la justicia climática, capaz de
armonizar la soberanía estatal con la autodeterminación de los pueblos y los
derechos de la naturaleza.
Aplicación de la consulta previa en proyectos extractivos
Análisis de casos emblemáticos: Yasuní, minería en la
cordillera del Cóndor, bloque petrolero ITT
La implementación del derecho a la consulta previa en Ecuador ha
sido objeto de análisis en diversos proyectos extractivos que afectan directamente a
territorios indígenas y ecosistemas vitales. Casos como el bloque ITT en el Parque
Nacional Yasuní, la minería a gran escala en la cordillera del Cóndor y la
explotación petrolera en los bloques 22 y 28 de la Amazonía ecuatoriana ponen de
manifiesto las tensiones entre el desarrollo económico, los derechos colectivos y la
conservación del medio ambiente.
El caso del Yasuní-ITT es un punto de referencia en el debate
sobre sostenibilidad y derechos de los pueblos indígenas. Este bloque se encuentra
en una de las zonas con mayor biodiversidad del planeta y dentro del territorio
ancestral del pueblo waorani, además de estar cerca de comunidades que viven en
aislamiento voluntario. La Iniciativa Yasuní-ITT (2007-2013) propuso dejar el
petróleo en el subsuelo a cambio de una compensación económica internacional; sin
embargo, tras su fracaso, el Estado permitió la explotación del bloque. Varias
organizaciones denunciaron la falta de una consulta libre, previa e informada,
argumentando que las decisiones se tomaron sin seguir los procedimientos
establecidos por el Convenio n.° 169 de la OIT y la Constitución de 2008. Más tarde,
la CCE, a través de su dictamen 1-23-CP/23, validó la consulta popular nacional de
2023, que ordenó la suspensión de la explotación en el bloque 43, reafirmando la
primacía de los derechos colectivos y de la naturaleza sobre los intereses
extractivos.
20
En la cordillera del Cóndor, el proyecto minero Mirador,
respaldado por inversiones chinas en tierras de las comunidades shuar, ha revelado
un patrón preocupante: la ausencia de un proceso de consulta previo y adecuado. Se
han reportado desalojos forzosos, fragmentación de las comunidades y una creciente
militarización del territorio. Según Espinosa y Eguiguren, las autoridades
priorizaron la firma de contratos antes de iniciar un diálogo con las comunidades,
lo que puso en riesgo los estándares internacionales sobre el consentimiento previo.
Además, efectos ambientales como la deforestación, la contaminación de fuentes de
agua y la pérdida de biodiversidad han puesto de manifiesto la falta de un control
estatal efectivo y de mecanismos de participación intercultural.
21
En cuanto a la expansión petrolera en los bloques 22 y 28, que
impacta a los pueblos sápara y kichwa, la situación ha sido bastante similar. La
sentencia 1149-19-JP/19 de la CCE declaró inconstitucional el proceso de consulta
realizado por el Estado, al determinar que no cumplió con los criterios de ser
libre, previo, informado, de buena fe y con participación efectiva, tal como
establecen el art. 57 de la Constitución y la jurisprudencia internacional.
22
Este fallo sentó un precedente importante, ya que definió parámetros claros
sobre cómo deben llevarse a cabo los procesos consultivos en contextos
interculturales, reconociendo los tiempos y las formas propias de deliberación de
los pueblos indígenas.
Estos casos muestran que, a pesar de tener un marco constitucional
y legal robusto, la implementación de la consulta previa en Ecuador ha sido bastante
deficiente, y en muchas ocasiones se ha utilizado para validar decisiones ya
tomadas. En lugar de prevenir conflictos, la simulación de procesos participativos
ha creado desconfianza en las instituciones, fragmentación en las comunidades y una
constante judicialización. La experiencia nos dice que para que el derecho a la
consulta se aplique de verdad, es necesario fortalecer instituciones independientes,
garantizar la transparencia de la información y adoptar una visión de gobernanza
ambiental intercultural en que la participación no sea solo un trámite, sino un
principio esencial del modelo de desarrollo nacional.
Obstáculos en la implementación: ausencia de consulta
libre, previa e informada
A pesar de que el derecho a la consulta previa está reconocido en
la legislación ecuatoriana, su implementación en proyectos extractivos enfrenta
serias limitaciones estructurales, políticas y operativas. Estas barreras dificultan
que los procesos cumplan con los estándares internacionales de consentimiento libre,
previo e informado, tal como establecen el Convenio n.° 169 de la OIT y la
Declaración de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Una consulta
genuina debe ser voluntaria y anticipada y estar fundamentada en información técnica
adecuada, para garantizar que las comunidades puedan deliberar y decidir según sus
propios tiempos y métodos tradicionales.
23
El art. 57, num. 7, de la Constitución del Ecuador reconoce el
derecho de los pueblos indígenas a ser consultados antes de la ejecución de
proyectos que puedan afectar su entorno o su identidad cultural. Además, el art. 66
refuerza el principio de participación sin coerción, intimidación ni condiciones.
Sin embargo, en la práctica, varios informes y decisiones judiciales han evidenciado
que estos principios han sido vulnerados de manera sistemática. Organizaciones
indígenas y de derechos humanos han denunciado presiones económicas, militarización
de territorios, manipulación de líderes comunitarios y exclusión de autoridades
legítimas, lo que socava la legitimidad del proceso y genera divisiones sociales
duraderas.
A pesar de las decisiones tomadas, la falta de mecanismos
efectivos para garantizar el cumplimiento y la reparación ha minado la confianza de
las comunidades en las instituciones públicas. En muchos casos, las sentencias a
favor no han logrado detener de manera definitiva los proyectos ni han compensado
los daños ambientales o culturales causados. Esto genera una sensación de impunidad
y alimenta el descontento hacia el modelo extractivista y la efectividad del Estado
de derecho.
Para superar estos retos, es necesario implementar reformas
estructurales que fortalezcan la independencia institucional, crear organismos
especializados en derechos colectivos y consulta previa, y adoptar una perspectiva
intercultural en la gobernanza ambiental. Solo a través de procesos que aseguren
información clara, participación activa y respeto por las cosmovisiones de los
pueblos indígenas, se podrá transformar la consulta previa en una herramienta
genuina de justicia social, ambiental y democrática.
Respuestas sociales: movilizaciones, acciones judiciales y
participación popular
Frente a las limitaciones estructurales en la aplicación del
derecho a la consulta previa, los pueblos y nacionalidades indígenas de Ecuador,
junto con organizaciones sociales y ambientalistas, han puesto en marcha una serie
de estrategias para proteger sus derechos y redefinir su relación con el Estado.
Estas estrategias incluyen movilizaciones masivas, litigios estratégicos,
participación en consultas populares y la creación de propuestas comunitarias para
la gobernanza territorial. No solo buscan salvaguardar los territorios ancestrales,
sino también desafiar el modelo de desarrollo extractivista que predomina.
Las movilizaciones sociales han sido un pilar fundamental de esta
resistencia. Desde las protestas contra la explotación del bloque ITT en el Yasuní
hasta la oposición a la minería en la cordillera del Cóndor, los pueblos indígenas
han hecho visible su lucha tanto a nivel nacional como internacional. Las marchas
organizadas por la CONAIE en 2012, 2015 y 2019 articulaban demandas que iban más
allá de lo ambiental, incorporando reclamos económicos, educativos y políticos, y
evidenciando la interdependencia entre los derechos de la naturaleza y los derechos
colectivos. Estas movilizaciones han logrado influir en la agenda pública, obligando
al Estado a abrir espacios de diálogo y, en algunos casos, a suspender temporalmente
proyectos extractivos.
En el mundo del derecho, las acciones judiciales se han convertido
en herramientas clave para proteger el territorio. La sentencia del caso Sápara
(2019) y el fallo a favor de los waorani de Pastaza (2019) marcaron un antes y un
después al declarar inconstitucionales los procesos de consulta realizados en el
contexto de licitaciones petroleras, ya que no cumplían con los estándares de buena
fe ni respetaban las estructuras de representación comunitaria. De manera similar,
las decisiones en los casos Los Cedros (2021) y Pueblo Siekopai (2023) reafirmaron
la obligación del Estado de asegurar consultas culturalmente adecuadas y la
responsabilidad de reparar de manera integral los daños ocasionados. Estos fallos
sientan un precedente legal que amplía la protección de los derechos colectivos y de
la naturaleza, integrando una visión biocéntrica e intercultural.
Otro ámbito importante ha sido el de las consultas populares y los
mecanismos de participación ciudadana. La consulta de Quito (2023), que confirmó la
prohibición de la minería metálica en el Chocó Andino, es un ejemplo emblemático de
cómo la sociedad civil puede influir en la gobernanza ambiental a través de
mecanismos democráticos directos. Este tipo de procesos, basados en el principio del
Buen Vivir (Sumak Kawsay), refleja una ampliación del concepto de
participación, que ya no se limita a las comunidades directamente afectadas, sino
que involucra a toda la ciudadanía en la defensa del patrimonio natural.
Más allá de la resistencia, las comunidades indígenas han
encontrado formas proactivas de enfrentar los desafíos, y una de ellas son los
llamados planes de vida. Estos instrumentos de planificación territorial,
creados por la comunidad, integran visiones únicas de desarrollo sostenible que
están profundamente arraigadas en su identidad cultural y en el respeto por los
ciclos de la naturaleza. Reconocidos a nivel internacional, los planes de vida son
un símbolo de autonomía y gobernanza territorial intercultural, al buscar un
equilibrio entre el bienestar humano y la salud del ecosistema.
Estas respuestas sociales son una forma activa y constructiva de
resistencia ante las fallas del Estado. Al unir fuerzas a través de la movilización,
el litigio estratégico, la participación democrática y la gestión comunitaria, las
comunidades indígenas y sus aliados están ampliando los horizontes de la gobernanza
ambiental en Ecuador. Su labor no solo protege territorios específicos, sino que
también propone un modelo alternativo de desarrollo que se basa en la justicia
ambiental, la autodeterminación de los pueblos y el respeto por la diversidad
cultural.
Discusión
La consulta previa, libre e informada es reconocida en el marco jurídico
ecuatoriano como un derecho fundamental de carácter colectivo, protegido por la Constitución
de la República (art. 57, núm. 7) y por convenios internacionales como el n.° 169 de la OIT,
ratificado en 1998. Este derecho busca garantizar que los pueblos y nacionalidades
indígenas, afroecuatorianos y montubios tengan una participación real en cualquier decisión
que pueda afectar sus territorios, culturas y medios de vida, especialmente en casos de
extracción o de infraestructura que puedan tener un impacto socioambiental. En su sentido
más amplio, la consulta previa libre e informada se presenta como un mecanismo de gobernanza
ambiental intercultural, fundamental para construir el Estado plurinacional e intercultural
que se establece en la Constitución de 2008.
24
A pesar de su estatus constitucional, la consulta previa libre e informada
carece de una ley orgánica que regule de manera integral sus procedimientos, etapas, plazos
y actores. Esta ausencia ha dado lugar a un marco jurídico fragmentado, que depende de
normas administrativas como el Decreto Ejecutivo n.° 1247 de 2012, cuyo rango sublegal
contradice el principio de reserva legal establecido en el art. 132 de la Constitución. En
la práctica, esta debilidad ha permitido que el Estado actúe al mismo tiempo como promotor y
ejecutor de las consultas, lo que genera un evidente conflicto de intereses.
25
Además, ha surgido una confusión sistemática entre la consulta previa y la
consulta ambiental. Mientras que la primera es un derecho colectivo de los pueblos indígenas
que requiere un proceso intercultural y deliberativo antes de cualquier decisión, la segunda
se presenta como un mecanismo administrativo dentro de la evaluación de impacto ambiental.
La falta de conexión entre ambas ha llevado a que los resultados de la consulta previa libre
e informada no sean vinculantes en el procedimiento ambiental, lo que va en contra de los
principios de coherencia normativa y protección integral del medio ambiente.
26
La CCE ha estado trabajando en una línea jurisprudencial que busca cerrar
esta brecha. En sentencias como Los Cedros (2021), Waorani de Pastaza (2019) y Pueblo
Siekopai (2023), el tribunal ha dejado claro que la consulta previa debe realizarse antes de
cualquier decisión o autorización administrativa. Esto asegura una participación que respete
la cultura, proporcione información completa y permita que las comunidades realmente
influyan en la decisión final.
27
Siguiendo lo que se establece en el Boletín de Jurisprudencia
Constitucional sobre Consulta Previa, el tribunal exige que las consultas se lleven a cabo
de buena fe, sean transparentes y tengan la capacidad de generar un verdadero
consentimiento, lo que reafirma su carácter vinculante. Estas sentencias han fortalecido la
conexión entre la consulta previa, los derechos de la naturaleza (art. 71) y el principio
precautorio, transformando el derecho a la consulta en una herramienta clave para la
justicia ambiental y climática.
28
Los resultados del análisis empírico de los casos Yasuní, Mirador y Sápara
muestran que, a pesar de contar con un marco constitucional avanzado, la implementación por
parte del Estado sigue una lógica extractivista. La falta de instituciones autónomas y la
escasa coordinación entre ministerios (Ambiente, Energía, Pueblos y Secretaría Jurídica)
dificultan la integralidad del Estado y debilitan la gobernanza ambiental. Esto se traduce
en procesos de consulta que son más bien simulados, en información incompleta y en
decisiones que priorizan intereses económicos por encima de los derechos colectivos y
ambientales.
29
Ante esta situación, la CCE y los movimientos sociales se han convertido
en los principales actores de cambio. Las comunidades han utilizado la judicialización
estratégica y la movilización social como herramientas para hacer valer sus derechos,
impulsando un proceso de democratización ambiental desde la base. Estas experiencias
demuestran que la consulta previa, más que un simple derecho, es un medio para redistribuir
el poder y fomentar la autodeterminación territorial.
30
Para fortalecer el derecho a la consulta previa libre e informada, es
fundamental que se apruebe una ley orgánica que establezca criterios técnicos claros,
procedimientos diferenciados, control social y sanciones por incumplimiento. Esta ley debe
reconocer la autonomía de las organizaciones comunitarias y sus métodos de deliberación,
para asegurar una participación efectiva, informada y culturalmente relevante.
31
Además, es crucial crear una autoridad independiente y plurinacional con
la capacidad de supervisar los procesos de consulta, anular aquellos que no cumplan con los
estándares requeridos y garantizar reparaciones integrales. Solo a través de esta
institucionalidad intercultural podremos pasar de una simulación de participación a una
verdadera justicia ambiental.
32
Por último, la consulta previa libre e informada debe ser parte de un
enfoque que integre los derechos humanos y la justicia climática, reconociendo su vínculo
con el derecho a un ambiente sano, la autodeterminación y el desarrollo propio. Desde esta
perspectiva, la consulta no debe ser vista como un simple trámite, sino como un espacio de
diálogo intercultural que busca alinear los proyectos de desarrollo con la sostenibilidad
ecológica y la diversidad cultural.
33
Solo una aplicación coherente y participativa de la consulta previa libre
e informada podrá convertirla en un verdadero motor de cambio estructural, capaz de
equilibrar la relación entre el Estado, los pueblos indígenas y la naturaleza dentro del
marco del Estado plurinacional ecuatoriano.
34
